Анализ регионального экологического законодательства показывает, что зачастую акты субъектов Российской Федерации противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам и иным нормативным актам. Одной из причин такого положения является отсутствие как четкого разграничения законодательных полномочий между ними, так и механизма контроля за соответствием актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству, что имеет негативное отношение для природоохранительной деятельности. Актуальность этой проблемы усиливается в связи с ростом числа нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды как отражением тенденции опережающего законотворчества субъектов Российской Федерации, что предполагает ее незамедлительное решение. Так, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 июня 2001 года на всей территории Российской Федерации, в том числе и Уральского региона, на законодательном уровне осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления во всех сферах деятельности государства, в том числе в области природопользования и охраны окружающей среды.
Необходимость этой работы в современный период обусловлена еще и такими факторами, как, в частности, имеющееся дублирование отдельных полномочий между уровнями государственной власти и соответствующими органами, а также пробелы в законодательстве, в том числе и в экологическом, и в природоресурсном законодательстве Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, в правовых актах органов местного самоуправления.
С этой целью Указом Президента Российской Федерации от 13 декабря 2001 года была образована Комиссия по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Одноименная Комиссия была создана и в Уральском регионе при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе.
Имеются проблемы и по форме издаваемых федеральных и региональных нормативных актов в сфере их совместного ведения. Так, в Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (ч. I ст. 12) предусмотрено, что по вопросам, отнесенным ч. I ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, принимаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования соответствующих общественных отношений.
К сожалению, федеральные нормативные акты издаются преимущественно не в форме основ законодательства, а в форме кодексов, что вряд ли целесообразно. Кроме того, правомерно ли по одной отрасли принимать федеральный законодательный акт в форме кодекса и одновременно на уровне субъекта Российской Федерации - региональный акт также в форме кодекса, поскольку в региональном законодательстве могут возникнуть не только многочисленные повторения федеральных норм, что едва ли целесообразно, но и юридические коллизии.
Поэтому при наличии федеральных кодексов субъектам Российской Федерации следует принимать законы о регулировании отношений по использованию и охране объектов природы на своей территории, как это реализуется, в частности, в Свердловской области, Башкортостане, где имеются региональные законы об охране окружающей среды, о недрах и других природных ресурсах. Они конкретизируют и дополняют федеральные законы и иные нормативные акты с учетом местных социально-экономических, экологических, природных и иных особенностей. Характеризуя в целом действующее федеральное и региональное законодательство об охране окружающей среды, следует отметить, что в последнее время в нем происходят значительные изменения, связанные с принятием таких важных законодательных актов, как Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и Земельный кодекс Российской Федерации. Речь идет, в частности, о повышении роли государства в регулировании деятельности промышленных предприятий, его заинтересованности в расширении рыночных отношений в сфере природопользования, а также соответственно заинтересованности государства в обеспечении мерами организационно-правового и экономического характера рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.
Все это является весьма положительным фактором, влияющим на развитие экологического законодательства Российской Федерации, ее отдельных субъектов, в том числе на Урале, касающегося природоохранительной деятельности промышленных предприятий и обеспечения экологических прав граждан.
Что же касается эффективности экологического законодательства, то следует отметить следующее. Эффективность правовых норм, касающихся природоохранной деятельности, определяется полнотой и научной обоснованностью, их согласованностью с законами природы (социальной экологии) и закономерностями общественного развития. Оценивая в целом эффективность федерального и регионального законодательства в сфере охраны окружающей среды, следует сказать, что она является недостаточной. В этой области имеются общие недостатки, характерные для всего федерального и регионального экологического законодательства.
Так, в настоящее время отсутствует Концепция развития системы экологического законодательства Российской Федерации и Концепция развития природоресурсного законодательства Российской Федерации. В результате наиболее важные вопросы природоохранной деятельности остаются неурегулированными. В правовых нормах отсутствуют механизмы их реализации, в ряде случаев имеет место "пробельность" законодательства.
Встречаются случаи противоречивости и несогласованности между отдельными нормативными правовыми актами в рассматриваемой области. Например, между нормативными актами земельного и горного законодательства, земельного и водного законодательства, горного и водного законодательства. Имеет место наличие ошибочных положений в экологическом законодательстве, как на уровне Российской Федерации, так и отдельных регионов.
В связи с этим необходима подготовка Концепции развития системы экологического законодательства Российской Федерации. Она должна основываться на Конституции Российской Федерации и Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, а также соответствовать социально-экономическим, демографическим и экологическим условиям переходного периода, процессам формирования правового государства.
В Концепции развития системы экологического законодательства Российской Федерации следует предусмотреть характеристику объекта, предмета и метода, а также цели и задачи, принципы правового регулирования экологических отношений, в соответствии с которыми будут определяться цели и задачи природоохранительного и природоресурсного законодательства, структура, соотношение федерального и регионального законодательства, основные направления и этапы его развития, перечень (пакет) и приоритеты (последовательность) в принятии, дополнении актов с учетом их актуальности; характеристику головного акта экологического законодательства Российской Федерации; основные направления экологизации природоресурсного законодательства и законодательства о хозяйственной деятельности (промышленности, строительстве, транспорте, связи, сельском хозяйстве); характеристику механизмов его реализации (правового, организационного, экономического и идеологического).
Учитывая роль и значение Концепции в развитии законодательства, она должна иметь статус Федерального закона. В соответствии с ней следует разработать Концепции законодательства Российской Федерации об использовании и охране отдельных объектов природы [Голиченков, Козырь, 1995; Голиченков, 1995; Иконицкая, Краснов, Башмаков, 1994: 183-205] с учетом опыта других стран1 .
Важной проблемой здесь является сокращение правительственных и ведомственных нормативных актов в области охраны окружающей среды, роль которых все еще весьма значительна. Однако верховенство закона не ликвидирует участие правительственных актов в правовом регулировании экологических отношений, а обусловливает необходимость обеспечения их оптимального соотношения.
Так, при расширении сферы и увеличении удельного веса закона доля правительственных актов в правовом регулировании экологических отношений будет уменьшаться, а их сфера - определяться необходимостью реализации законов и выполнением возложенных на Правительство Российской Федерации задач. В свою очередь для ведомственных нормативных актов характерны противоречивость и низкий уровень юридической культуры оформления, не всегда достаточно полно они отражают содержащиеся в законах и правительственных актах экологические требования, что не обеспечивает необходимый уровень и комплексность правового регулирования природоохранительной деятельности предприятий.
Таким образом, в целом федеральные и региональные нормативные правовые акты в сфере природопользования и охраны окружающей среды не соответствуют в полной мере экономическим, социально-политическим и правовым реалиям, не обеспечивают достижение целей и задач правового регулирования и поэтому нуждаются в обновлении и дополнении.
Перейдем к анализу содержания природоохранительного законодательства и, прежде всего, головного закона природоохранительного законодательства - Федерального закона "Об охране окружающей среды". Федеральный закон "Об охране окружающей среды" - комплексный акт прямого действия, направленный на обеспечение охраны окружающей среды в хозяйственной деятельности предприятий. Его принятие является важным этапом в развитии и совершенствовании федерального и регионального экологического законодательства.