19 марта 1909 года Комитет по землеустроительным делам утвердил “Временные правила о землеустройстве целых сельских обществ”. С этого времени местные землеустроительные органы всё более ориентировались на разверстание наделов целых деревень. Из всего количества хуторов и отрубов, созданных за время реформы, 64,3% возникло в результате разверстания целых селений.
В Новой инструкции, изданной в 1910 г., особо подчеркивалось: «Конечной целью землеустройства является разверстание всего надела; поэтому при производстве работ по выделам надлежит стремиться к тому, чтобы эти работы охватили возможно большую площадь устраиваемого надела..» При назначении работ на очередь первыми должны были идти дела по разверстанию всего надела, затем – по групповым выделам и только после них – по одиночным. Практически, при нехватке землемеров, это означало прекращение одиночных выделов.
В дальнейшем землеустроительная политика преследовала две основные цели: формирование хуторских хозяйств как наиболее удачной для хозяйствования формы размещения угодий и сосредоточение истощенных земель, являющихся собственностью многих крестьян, в руках немногих экономически сильных крестьян-фермеров.
Техническая и процессуальная сторона перехода к отрубному и хуторскому землевладению была закреплена в Положении “О землеустройстве” от 29 мая 1911 г. В него вошли основные положения инструкций 1909-1910 годов. Новый закон устанавливал, что для перехода к отрубному и хуторскому хозяйству отныне не требуется предварительного укрепления надельных земель в личную собственность. С этого времени чересполосное укрепление утратило прежнее значение, реформа стала переходить из рук МВД в руки Главного управления землеустройства и земледелия.
Но к тому времени, только около 30% хуторов и отрубов на общинных землях образовались путем выдела отдельных, как правило, крепких хозяев. Например, в Полтавской губернии средний размер единичного выдела составлял 10 десятин. Но большинство таких выделов было произведено в начале реформы. По большей же степени умножалось число мелких хуторян и отрубников, которых нельзя было назвать «крепкими хозяевами». Многие хозяйства были нежизнеспособны[14].
Стоит отметить, что проведение землеустроительной политики осложнялось двумя обстоятельствами: рядом несовершенств содержания правового регулирования и перегибами, допускаемыми исполнителями на местах[15]. Например, не были в должной мере предусмотрены семейные разделы земель (при создании новых семей, что неизбежно), а из-за этого хуторская политика, устраняющая на первых порах чересполосицу, привела бы к еще большей чересполосности и распылению крестьянских земель; при проведении землеустроительной политики исполнителей охватывала «хуторомания», землеустроители порой насильно заставляли крестьян переселяться на хутора.
Со смешанным чувством относился П.А. Столыпин к такому развитию. С одной стороны, он понимал, что только рассечение надела на отруба изолирует крестьянские хозяйства друг от друга, только полное расселение на хутора окончательно ликвидирует общину (крестьянам, рассредоточенным по хуторам, трудно будет поднимать бунт).
С другой стороны, Петр Аркадьевич не мог не видеть, что вместо крепких, устойчивых хозяйств землеустроительное ведомство фабрикует массу мелких и заведомо слабых – таких, которые никак не могли стабилизировать обстановку в деревне и стать опорой режима. Однако он не в силах был развернуть громоздкую машину землеустроительного ведомства таким образом, чтобы она действовала не так, как ей удобно, а как нужно для пользы дела.
Но крестьяне сопротивлялись переходу на хутора и отруба не по темноте своей и невежеству, как считали власти, а исходя из здравых житейских соображений. Крестьянское земледелие очень зависело от капризов погоды. Имея полосы в разных частях общественного надела, крестьянин обеспечивал себе ежегодный средний урожай: в засушливый год выручали полосы в низинах, в дождливый – на взгорках. Получив надел в одном отрубе, крестьянин оказывался во власти стихии. Он разорялся в первый же засушливый год, если его отруб был на высоком месте. Следующий год был дождливым, и очередь разоряться приходила к соседу, оказавшемуся в низине.
Несмотря на все старания правительства, хутора приживались только в северо-западных губерниях, включая отчасти Псковскую и Смоленскую. В южных и юго-восточных губерниях главным препятствием для широкой хуторизации были трудности с водой. Но в Северном Причерноморье, на Северном Кавказе и в степном Заволжье довольно успешно пошло насаждение отрубов.
Отсутствие сильных общинных традиций в этих местах сочеталось с высоким уровнем развития аграрного капитализма, исключительным плодородием почвы, её однородностью на очень больших пространствах и низким уровнем агрикультуры. Крестьянин, почти не затратив на улучшение своих полос труда и средств, без сожаления их оставлял и переходил на отруб. В центрально-черноземных губерниях основным препятствием к образованию хуторов и отрубов на общинных землях было крестьянское малоземелье. Поэтому прежде чем насаждать хутора, в этих губерниях надо было решить проблему крестьянского малоземелья – в том числе и за счет раздутых помещичьих латифундий.
Итоги столыпинской аграрной реформы выражаются в следующих цифрах. К 1 января 1916 г. из общины в чересполосное укрепление вышло 2 млн. домохозяев. Им принадлежало 14,1 млн. дес. земли. 469 тыс. домохозяев, живших в беспередельных общинах, получили удостоверительные акты на 2,8 млн. дес. 1,3 млн. домохозяев перешли к хуторскому и отрубному владению (12,7 млн. дес.). Кроме того, на банковских землях образовалось 280 тыс. хуторских и отрубных хозяйств - это особый счет. По приблизительным подсчетам, всего из общины вышло около 3 млн. домохозяев, что составляет несколько меньше третьей части общей их численности в тех губерниях, где проводилась реформа. Впрочем, как отмечалось, некоторые из выделенцев фактически давно уже забросили земледелие. Из общинного оборота было изъято 22 % земель. Около половины их пошло на продажу. Какая-то часть вернулась в общинный котел. В конечном итоге властям не удалось ни разрушить общину, ни создать устойчивый и достаточно массовый слой крестьян-собственников.
Деятельность крестьянского банка также не дала желаемых результатов. Всего за 1906- 1915 гг. банк приобрел для продажи крестьянам 4614 тыс. десятин земли, подняв цены с 105 руб. в 1907 г. до 136 руб. в 1914 г. за десятину земли. Высокие цены и большие платежи, налагаемые банком на заемщиков, вели к разорению массы хуторян и отрубников. Все это подрывало доверие крестьян к банку, и число новых заемщиков пошло вниз.
Переселенческая политика наглядно продемонстрировала методы и итоги столыпинской аграрной политики. Переселенцы предпочитали обосновываться в уже обжитых местах, таких как Урал, Западная Сибирь, нежели заниматься освоением безлюдных лесных зон. Между 1907 и 1914 гг. 3,5 млн. человек выехали в Сибирь, около 1 млн. из них вернулись в европейскую часть России, но уже без денег и надежд, ибо прежнее хозяйство было продано.
В результате столыпинского законодательства в России вместо единой системы землепользования образовалось множество форм землепользования: помещичье, общинное, подворное, хуторское, отрубное. Кроме того, существовали многочисленные формы собственности, введенные еще в прошлых веках.
В период столыпинской аграрной реформы окончательно сложился и устоял до октябрьского переворота 1917 г. следующий режим земельного строя[16]:
1. Государственные земли. Это земли, определенные законом, как все имущества, не принадлежащие никому в особенности, т.е. ни частным лицам, ни сословиям лиц, ни дворцовому ведомству, ни установлениям. Таковы казенные земли, пустопорожние и дикие поля, леса, морские берега, озера, судоходные реки и их берега. Если земли состояли в ведомстве казны, то они именовались также казенными. Порядок управления государственным имуществом, а значит и землями, и все права, связанные с их обладанием, содержались в Сводах учреждений и Уставах о казенном управлении[17]. Земли, имевшие чисто стратегическое и военное значение (занимаемые крепостями и другими сооружениями), не могли быть предметом товарного оборота. Казенные же могли предоставляться в пользование частным лицам. Стоит отметить, что Временным правительством в марте 1917 г. в состав государственных земель были включены и удельные земли.
2. Монастырские земли. Православному духовенству отводились лучшие земли в увеличенном размере. Одновременно архиерейским домам и монастырям не запрещалось приобретать в собственность всякого рода ненаселенные недвижимые имения, как покупкой, так и через дар или завещания от частных лиц. Ограничения в праве собственности монастырей и архиерейских домов были двух видов: а) запрет на владение или приобретение недвижимых имений; б) запрет на отчуждение в посторонние руки земельных угодий, отведенных им казной.
3. Майоратные земли. Их правовой институт утвердился в России в XIX веке. Правовой режим майоратных земель был специфичен следующим: а) этот вид землевладения возникал по инициативе царя, который своей властью жаловал имения отдельным преданным ему сановникам на праве майората (потомственного владения); б) майоратное владение не могло быть дробимо, отчуждаемо, закладываемо или иным путем уменьшаемо[18]; в) имение в целом переходило только к старшему наследнику. Остальные наследники не только не получали никакой части из имения, но даже не могли требовать какого-либо вознаграждения. С прекращением наследников мужского пола майоратное имение отбиралось в казну.