Принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения «налагает на экспертный орган обязанности по информированию граждан, средств массовой информации, других заинтересованных субъектов о результатах конкретных экспертиз и о своей деятельности в целом, устанавливает порядок проведения общественной экологической экспертизы и правовой статус заключения»[11].
Принцип ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы означает, что за невыполнение участниками экологической экспертизы ее правил организации и проведения они будут нести ответственность, предусмотренную действующим законодательством.
«Последовательное соблюдение названных принципов в процессе организации и проведения государственной экологической экспертизы – важнейшее требование и условие эффективности экспертизы в обеспечении реализации экологического права»[12].
§ 1.3 Объекты и субъекты экологической экспертизы
Субъектами государственной экологической экспертизы должны выступать три стороны: заказчик, подрядчик, потребитель.
Заказчиком является властная государственная структура, наделенная соответствующим правом назначать подобную экспертизу. Минприроды и ее территориальные органы, в других случаях правительственные органы РФ либо субъектов РФ.
Подрядчиком является исполнитель задания по экологической экспертизе. Им может стать научно-исследовательский институт или подобное ему учреждение, которому будет поручено произвести экспертизу, или самостоятельная комиссия, подобранная компетентным органом и утвержденная им.
Потребителем следует называть предприятие, организацию, учреждение, объекты которых стали предметом экспертного анализа.
В настоящее время функции проведения государственной экологической экспертизы осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, находящаяся в ведении Министерства природных ресурсов России. Часть проектов рассматривает Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору при Правительстве РФ.
В литературе были высказаны предложения о возможных вариантах решения вопроса, связанного с сохранением роли и обеспечением эффективности выполнения задач экологической экспертизы. Включение ее в число функций Министерства природных ресурсов РФ – крупнейшего природопользователя, вызывало обоснованные опасения.
Так, Ю.Р. Храмова предлагала четыре варианта решения проблемы: «1) образование комиссии по экологической экспертизе при Президенте РФ; 2) создание экологического надзора при Президенте РФ, который наряду с иными функциями будет заниматься и Государственной экологической экспертизой; 3) образование Агентства по экологической экспертизе; 4) восстановление статус-кво, т.е. прежней системы управления»[13].
«Частично ситуация изменилась в результате административной реформы 2004 г., но возникли и новые проблемы в связи с разделением функций в сфере проведения государственной экологической экспертизы между Росприроднадзором и Ростехнадзором»[14].
Под объектами экологической экспертизы понимаются документы, предшествующие производственно-хозяйственной, рекреационной и иной деятельности, негативно воздействующей на природную среду и здоровье человека, сама вышеназванная деятельность и ее продукты.
Объекты экологической экспертизы можно разделить на две группы – федерального уровня и уровня субъектов Федерации, которые перечислены в ст. 11 и 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе».
Профессор О.В. Дубовик говорит о двух критериях разграничения этих групп: формально-юридический и экологический. Формально-юридическим критерием является «применительно к объектам федеральной экспертизы утверждение документации и проектов деятельности правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти. Экологическим критерием служат потенциальная возможность воздействия реализуемого объекта на окружающую среду сопредельных с Россией государств или двух и более субъектов РФ, воздействие или использование природных ресурсов федерального значения (относящихся к федеральной собственности), в том числе на особо охраняемые природные территории федерального значения»[15].
§ 1.4 Финансирование экологической экспертизы
Согласно ст. 28 Федерального закона «Об экологической экспертизе» «Финансирование государственной экологической экспертизы объектов государственной экологической экспертизы, в том числе ее повторное проведение, осуществляется за счет средств заказчика документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, в полном соответствии со сметой расходов на проведение государственной экологической экспертизы, определяемой осуществляющим экологическую экспертизу федеральным органом исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы»[16].
Финансирование государственной экологической экспертизы является одной из гарантий проведения государственной экологической экспертизы в соответствии с принципами, установленными в ст. 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе».
«Для обеспечения более высокой степени независимости экспертов государственной экологической экспертизы целесообразно было бы, возможно, обеспечивать государственное финансирование проведения государственной экологической экспертизы соответственно из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. Однако финансирование государственной экологической экспертизы за счет заказчика документации стимулирует данное лицо к более качественной подготовке предпроектной и проектной документации, материалов по оценке окружающей среды с целью получить положительное заключение без повторного проведения государственной экологической экспертизы»[17].
Стоимость работ по организации и проведению государственной экологической экспертизы документации определяется по каждому объекту экспертизы в отдельности и устанавливается прямым расчетом исходя из затрат на оплату труда внештатных экспертов и материальных затрат, связанных с проведением государственной экологической экспертизы документации и материально-техническим обеспечением внештатных экспертов.
Стоимость проведения повторной государственной экологической экспертизы документации, выполняемой после доработки материалов по результатам ранее проведенной экспертизы или на основании решения судебных органов, определяется в общем порядке.
Согласно ст. 29 Федерального закона «Об экологической экспертизе» «финансирование общественной экологической экспертизы осуществляется за счет собственных средств общественных организаций (объединений), общественных экологических и других фондов, целевых добровольных денежных взносов граждан и организаций, а также за счет средств, выделяемых в соответствии с решением соответствующих органов местного самоуправления»[18].
Порядок финансирования проведения общественной экологической экспертизы принципиально отличается от порядка финансирования государственной экологической экспертизы. Это обусловлено тем, что ее проведение необязательно и происходит по инициативе граждан, общественных организаций (объединений), иных некоммерческих объединений и органов местного самоуправления. Источниками финансирования проведения общественной экспертизы могут быть любые не запрещенные законодательством Российской Федерации источники.
Федеральный закон «Об экологической экспертизе» не запрещает заказчику документации оплачивать проведение общественной экологической экспертизы в добровольном порядке. Однако обязать к финансированию общественной экологической экспертизы заказчика нельзя, поскольку статья предусматривает исключительно добровольный порядок финансирования проведения общественной экологической экспертизы гражданами и организациями, которые не были ее инициаторами.
Статья предусматривает возможность финансирования проведения общественной экологической экспертизы за счет соответствующего органа местного самоуправления. «Представляется, что им будет тот орган местного самоуправления, который выступил с инициативой проведения общественной экологической экспертизы»[19].
Глава 2. Виды экологической экспертизы
§ 2.1 Государственная экологическая экспертиза
Согласно ст. 5 Федерального закона «Об охране окружающей среды» организация и проведение государственной экологической экспертизы относится к полномочиям органов государственной власти РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.
Статья 10 Федерального закона «Об экологической экспертизе» устанавливает, что «государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации»[20].
Статья 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе» устанавливает объекты именно государственной экологической экспертизы, причем федерального уровня. Объектам государственной экологической экспертизы регионального уровня посвящена ст. 12 этого же закона.