Формирование и реализация концепции устойчивого развития, имеющей фундаментальное значение, не может происходить без определенных, в том числе существенных, трудностей. Однако, несмотря на это мировое сообщество, осознавая ее позитивное и перспективное назначение, принимает меры к последовательному развитию и совершенствованию данной концепции и обеспечивающих механизмов, включая правовые. Так, проблемы устойчивого развития обсуждались на Экономическом форуме в Давосе в 1999 г., а также стали предметом рассмотрения Всемирного саммита по устойчивому развитию (Йоханнесбург, ЮАР, 2002 г.). Большой вклад в охрану окружающей среды и обеспечение устойчивого развития внесла пятая Конференция министров на тему «Окружающая среда для Европы» (Киев, 2003 г.). На этих и других форумах было определено, что достижение целей устойчивого развития неразрывно связано с процессом глобализации и требует согласованных действий мирового сообщества. Выработанные международными усилиями положения устойчивого развития направлены на решение проблем, возникающих в условиях глобализации, обеспечение развития общества в единстве с окружающей средой. Вопрос стоит о выявлении имеющихся противоречий, определении путей их возможного разрешения и глобального управления этими процессами, включая разработку и законодательное закрепление механизмов реализации концепции устойчивого развития[5,c54-57].
Эти задачи должны служить ориентирами и для российского государства. Перед Россией, активно участвующей в международном сотрудничестве, возникает необходимость принятия на государственном уровне эффективных мер, в первую очередь правовых, направленных на обеспечение выработанных международным сообществом принципов и положений устойчивого развития.
В этой связи ключевое значение имеет состояние российского законодательства, направленного на обеспечение устойчивого развития России и ее регионов. Анализ такой нормативно-правовой базы свидетельствует о неоднозначности и непоследовательности правового регулирования в этой сфере, наряду с очевидными положительными моментами.
2.2 Концепция устойчивого развития в российском законодательстве
Концепция устойчивого развития в российском экологическом законодательстве. Первые попытки законодательного закрепления некоторых положений устойчивого развития в России были предприняты еще до Конференции ООН в Рио в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» в 1991 году. В преамбуле этого Закона указывалось, что природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально - экономического развития и благосостояния человека. В нем впервые было закреплено право граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду, а также механизмы его реализации. В ст. 1 Закона предусматривалось, что сформулированные задачи природоохранительного законодательства РФ реализуются в интересах настоящего и будущих поколений людей. Эти нормы в полной мере отвечали концепции устойчивого развития.
В Законе было впервые введено понятие и элементы экономического механизма охраны окружающей природной среды, в числе которых, в частности, устанавливалась платность использования природных ресурсов, а также плата за загрязнение и другие виды воздействия на окружающую природную среду. Тем самым в нем получил закрепление один из важнейших общепризнанных мировым сообществом принцип «загрязнитель платит». Общие положения Закона отвечали не только условиям, изменившимся внутри страны, но и в мировом пространстве, находившемся под воздействием глобализационных процессов. На их реализацию были направлены предусмотренные в Законе новые средства решения экологических проблем и регулирования экологических отношений, являющиеся действенными и на сегодняшний день. В их числе: государственная экологическая экспертиза, проведение которой получило подробную регламентацию в ФЗ «Об экологической экспертизе» (1995 г.), экологические требования к хозяйственной и иной деятельности, экологическое нормирование, экологическое образование и воспитание, новые подходы к установлению юридической ответственности за экологические правонарушения, включая возмещение вреда. Однако, нельзя не отметить все-таки косвенное отношение этих и других норм к глобализации и устойчивому развитию как одному из ее проявлений на момент принятия Закона[5,c. 61-64].
После Конференции в Рио в России уделялось более серьезное внимание к проблемам устойчивого развития. Необходимость разработки и реализации концепции устойчивого развития были предусмотрены в специальных Указах Президента РФ – от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» и от 1 апреля 1996 г. «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию». Концепция прямо указывала на преемственность по отношению к принципам и подходам, сформулированным Конференцией ООН по окружающей среде и развитию в 1992 г. В Концепции отмечалось, что в России, с одной стороны, сохранился крупнейший на планете массив естественных экосистем, а с другой, что территории, где проживает более половины населения страны, характеризуются как экологически неблагополучные. В качестве основных направлений деятельности определялась необходимость создания правовой базы с упором на экономические механизмы регулирования природопользования и охраны окружающей среды, разработки системы стимулирования экологизации хозяйственной и иной деятельности, оценки емкости локальных и региональных экосистем и пропаганды идей устойчивого развития. Впервые в нормативном правовом акте, отражающем элементы государственной политики по обеспечению устойчивого развития, появилось понятие качества жизни, как важнейшего элемента в ряду прочих факторов, характеризующих благополучие жизни, здоровья, состояния окружающей среды, дохода, уровня занятости и образования, степени реализации прав человека.
Однако, при всей прогрессивности Основных положений и Концепции перехода к устойчивому развитию, реализация заложенных в них идей во многом остается абстракцией. Например, в Указе 1996 г. Правительству РФ предписывалось руководствоваться Концепцией при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития, при подготовке нормативных правовых актов, при принятии хозяйственных и иных решений. Но данные предписания не реализуется, либо реализуются недостаточно. Программы социально-экономического развития продолжают ориентироваться исключительно на экономические показатели. Правительством РФ было принято Постановление от 08.05.96 № 559 «О разработке проекта государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации». Такой документ был подготовлен, но лишь одобрен Правительством РФ в декабре 1997 года. В экологической литературе отмечается, что «согласованный вариант стратегии не был согласован из-за противодействия ведомств экономического и финансового блока», а также указывается на «игнорирование как идей устойчивого развития, так и утвержденных Президентом РФ указов и документов … с момента их принятия до настоящего времени», хотя они готовились с участием всех заинтересованных ведомств, ученых и специалистов. Наиболее полно вопросы устойчивого развития оказались закрепленными в Национальном плане действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999-2001 годы. Однако, необходимой юридической силы этот план не получил, поскольку приказом Госкомэкологии России от 31.12.98 № 786 были утверждены лишь включенные в него мероприятия.
Рекомендации международных форумов по вопросам охраны окружающей среды и обеспечению устойчивого развития были учтены в Экологической доктрине Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31.08.02 № 1225-р. В этом документе признается, что современный экологический кризис ставит под угрозу возможность устойчивого развития человеческой цивилизации. Устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни и здоровья ее населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды. Для этого необходимо формировать и последовательно реализовывать единую государственную политику в области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Стратегической целью государственной экологической политики признано сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны.