Формирование совместных трансграничных организаций и водохозяйственных учреждений почти всегда осуществляется в более широком социальном контексте и в свете предыдущих соглашений о вододелении. Процесс, используемый ранее для решения проблем перераспределения, редко соответствовал национальным моделям аналитического и рационального выбора. Водохозяйственное планирование содержит столько же гибкости и управления неопределенностью, сколько и распознающих детерминированных тенденций. Поэтому наш опыт расположен между этими крайностями.
В США многочисленные президентские комиссии неудачно пытались разработать водную политику. В течение 1970-х гг. была разработана сложная организационная и аналитическая процедура, от которой отказались сразу же после начала ее выполнения. В большой степени эта структура основывалась на бассейнах рек и поддерживалась рациональными аналитическими понятиями. Она поощряла межотраслевое планирование высшего уровня и уровней автономного функционирования. Минимальное аналитическое восстановление отношений между инженерами, социологами и экологамибылодостигнутоввидедвухцелейпланированияичетырехотчетов.
В 1980-х гг. в США произошел переход к рыночной теории. Национальное экономическое развитие снова было определено главной целью, причем окружающая среда рассматривается как ограничивающий фактор, обычно управляемый регулирующей политикой. Появились новые партнерства между частным и общественным секторами на основе разделения расходов. Были сделаны попытки использовать более реалистическую оценку -ближе к маргинальной стоимости -через различные водные рыночные механизмы.
В Европе Великобритания переходит от модели общественного бассейнового планирования к большей приватизации. Хотя речные бассейны имели меньший размер и использовались для меньшего количества целей, здесь также имеется система национального регулирующего контроля. Начиная с 1970-х гг., во Франции использовалась система, расположенная где-то посередине между этими двумя крайностями. Крупные бассейны имеют комитеты, состоящие из представителей промышленности, экологических организаций и широкой общественности. Эти комитеты, которые формально представляют пользователей и финансируются за счет штрафов за загрязнение, устанавливают приоритеты для пользователей в течение последних 20-25 лет.
В ЕС, как и в Соединенных Штатах, начался переход от одноцелевого к многоцелевому функционированию бассейновых организаций, например, в бассейне Дуная и Рейна. Однако центральным компонентом здесь является скорее планирование и координация, и только потом – вододеление.
Поскольку водные специалисты начали воспринимать водные ресурсы в свете экономического развития, взаимозависимости, устойчивости и роста населения, водохозяйственная ситуация заставляет нас перейти от левой части последовательности действий к ее правой части. С другой стороны, юридическая и политическая ситуация обычно сопротивляется такому региональному устройству, зависящему от условий природного ресурса.
Достаточно трудно добиться большей интеграции и движения в направлении, которое Уотербери называет унилатерализмом в сфере трансграничных водных ресурсов. Однако наши знания о водных ресурсах и ощущение постоянно увеличивающихся требований на воду продолжают подталкивать нас к видениюновыхспособовисредств всестороннего анализа и действий для лучшей интеграции видов водопользования и различных ведомств. Поскольку мы начинаем достигать пределов использования, гибкость наших организаций в ответ на колебания водообеспеченности становится очень важной. Эта гибкость больше всего необходима для обеспечения дискуссий между лицами, занимающимися поиском политических компромиссов. Нице также указывает, что гибкость имела большое значение при переговорах о международных экологических режимах.
E. Сотрудничество: некоторые примеры
1. Североамериканский опыт
США в некоторой степени использовали все возможные подходы. ВСША существуют две основные системы прав на воду: прибрежные права на востоке и права предшествующего использования на западе. Определение прав племен коренных американцев и их интеграция в эти системы становится все более важным. Особая система существует на юго-западе, представляющая собой одну из нескольких гибридных систем. Она была унаследована от испанцев, которые, в свою очередь, переняли ее у арабов. В США вода находится в рамках суверенитета штата. Однако существуют определенные федеральные интересы, которые влияют на распределение и использование воды. Фактически, одно из самых ранних судебных решений США, подтверждающих власть федерального правительства в регулировании торговли, касалось водного судоходства. Кроме торговли между штатами, федеральный контроль над водными ресурсами был установлен в различных сферах, таких как чрезвычайные ситуации, контроль паводков, ирригация, здравоохранение, экология, рыболовство и живая природа и ряд других. По многим из этих сфер были созданы организации в виде многочисленных федеральных агентств, координация деятельности которых представляет собой довольно сложную задачу.
Сложные формулы распределения финансирования развития водных ресурсов между федеральным правительством и штатами были разработаны для различных проектных целей и видов водопользования, таких как контроль паводков, судоходство, рекреация, водоснабжение для ирригации и технического обслуживания и эксплуатации, гидроэнергетика и т. д. Действительно, споры вокруг этих формул составляют одну из основных тем переговоров о водном сотрудничестве. В течение 1980-х гг. наблюдалась тенденция по снижению роли федерального правительства и увеличения роли штатов и частного сектора в развитии водных ресурсов. Развитие водного хозяйства было сокращено, акцент был перенесен на управление существующими сооружениями и проектами. Регулирующая роль федерального правительства, особенно в области управления окружающей средой, во многом стала центральным элементом регионального совместного планирования. Однако многие наблюдатели сейчас снова указывают на необходимость согласованного развития водного хозяйства. В течение ХХ столетия были осуществлены попытки использования семи типов мер, включая договора между штатами; договора между штатами и федеральным центром; межведомственные комитеты; специальные координационные комитеты; бассейновые комиссии; специальные районы внутри штатов; комплексные полномочия TVA. В начале ХХ столетия преобладали два подхода -договора между штатами (параллельно соглашениям между штатами) и состязательные судебные процессы. Недостатком данных соглашений было допущение о том, что вододеление может и должно быть постоянным. Однако по мере перемещения населения, роста требований коренных американцев, появления новых видов водопользования (особенно внутрирусловых), вододеление по договорам оказалось слишком негибким для управления. Оно не позволяет выгодно использовать колебания гидрологической системы. Общей проблемой данных договоров было воздействие деятельности в верховьях (и будущих планов такого развития) на пропорциональное распределение воды для низовьев.
В 1980-х гг. в США произошел переход к рыночной теории. Национальное экономическое развитие снова было определено главной целью, причем окружающая среда рассматривается как ограничивающий фактор, обычно управляемый регулирующей политикой. Появились новые партнерства между частным и общественным секторами на основе разделения расходов. Были сделаны попытки использовать более реалистическую оценку -ближе к маргинальной стоимости -через различные водные рыночные механизмы. В то же время возросла важность восстановления окружающей среды и управления водно-болотными угодьями.
С началом 1990-х гг. необходимость новых видов сотрудничества межу штатами - и во влажных, и в аридных регионах -возрастает. Использование исключительно судебных процессов оказалось слишком дорогим и негибким методом, ведущим к большой трате времени, который заключен в рамки прецедентов и не способен реалистично отвечать новым потребностям. Действительно, даже Верховный суд США отметил важность выполнения планирования для будущих видов водопользования и обмена информацией как важного условия принятия судебного решения. По-видимому, в США наступает новая эра нововведений, направленных на изменение старых организаций в соответствии с реальной ситуацией.
Примеры различных бассейнов и регионов, такие как «водные войны между Джорджией, Алабамой и Флоридой», показывают начало использования новых методов ведения переговоров, таких как фасилитация и медиация. В результате засухи штаты бассейна Миссури ищут новые формы координации, включающие восстановление речных комиссий. Другие регионы, такие как юго-запад и Калифорния, движутся к созданию водных банков, маркетингу и новым формам ценообразования. Некоторые из этих примеров будут рассмотрены ниже.
2. Три конкретных примера в США
Кризисы, такие как засухи, ускоряют деятельность и во влажных, и в аридных регионах. Давайте рассмотрим региональные совместные меры, предпринятые в бассейнах рек Потомак, Делавэр и Колорадо, а также их организационное устройство.
В начале 1920-х гг. засуха в бассейне Делавэра привела к возникновению конфликтов из-за вододеления. Штаты первоначально пытались разрешать данные конфликты через суд. Однако судебная процедура была слишком негибкой и технически неприемлемой. Штаты начали понимать, что усиление технического потенциала, включающее сбор, обмен и анализ информации, является необходимым для гидрологической системы, что позволит обеспечить взаимовыгодную среду для переговоров.