Следует отметить, что использование в нормативных актах терминов заказник, "заповедник", "памятник природы" для обозначения особо охраняемых природных объектов не всегда означает их принадлежность к ООПТ. Например, Законом "О недрах " № 2395-I от 21 февраля 1992 г. предусмотрено создание особо охраняемых геологических объектов в виде геологических заповедников, заказников или памятников природы" (ст. 9). Поскольку содержание понятия особо охраняемых природных территорий не включает недра, особо охраняемые геологические объекты ООПТ не являются.
Пунктом 2 статьи установлена возможность Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления устанавливать иные категории ООПТ. В Законе приводится примерный открытый перечень иных категорий, к которым относятся:
- территории, на которых находятся памятники садовопаркового искусства;
- охраняемые береговые линии;
- охраняемые речные системы;
- охраняемые природные ландшафты;
- биологические станции;
- микрозаповедники и другие.
Практическое значение возможности устанавливать иные категории ООПТ проявляется, как минимум, в следующих правовых следствиях.
Во-первых, придание какой-либо территории статуса ООПТ (федерального, регионального или местного значения) влечет за собой ограничение оборотоспособности земельных участков в ее границах.
Во-вторых, повышается уровень ответственности (гражданской, административной, уголовной) за нарушение установленного режима природопользования.
В-третьих, меняется структура управления и экологического контроля в выделенных границах (об управлении и контроле в области организации и функционирования ООПТ.
В-четвертых, в границах новых категорий особо охраняемых природных территорий действуют особые правила природопользования и охраны окружающей среды[12].
Отнесение особо охраняемой территории к ООПТ влечет за собой ограничение прав природопользователей. Ряд ограничений носит универсальный характер для любых категорий особо охраняемых природных территорий. К универсальным ограничениям можно отнести, например, следующие:
1) Ограничение в обороте земель в границах ООПТ (п. 1 ч. 5 ст. 27 ЗК РФ). Ограничение в обороте земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель заповедников и национальных парков, которые изъяты из оборота в соответствии со статьей 4 ЗК РФ) означает запрет на предоставление земельных участков в границах ООПТ в частную собственность, если иное не предусмотрено федеральными законами.
2) Запрет на изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на них для нужд, противоречащих их целевому назначении (п. 3 ст. 95 ЗК РФ).
Объем ограничений зависит от категории ООПТ. Часть ограничений природопользования установлена Федеральным законом, некоторые ограничения закреплены федеральными законами в сфере природопользования (Земельным, Водным, Лесным кодексами и др. актами). Особенности отношений, возникающих при пользовании землями, водными, биологическими и другими природными ресурсами в границах особо охраняемых природных территорий регулируются законодательством РФ и законодательством субъектов.
Здесь следует отметить, что закрепление режима ограничений в границах соответствующей ООПТ может реализовываться исключительно в той мере, в какой это не противоречит федеральному законодательству. На практике это означает, что в целях охраны природных объектов и комплексов в границах новых категорий особо охраняемых природных территорий могут вводиться только прямо предусмотренные федеральными законами ограничения хозяйственной деятельности в соответствующих сферах. Например, введение новых категорий ООПТ на сегодняшний день не повлияет на оборотоспособность земель в их границах, поскольку действующий ЗК РФ содержит закрытый перечень категорий, относящихся к землям особо охраняемых природных территорий (п. 1 ст. 95 ЗК РФ).
Практическое значение классификации ООПТ по видам заключается в следующем:
1) определяется вид собственности;
2) определяется компетенция органов власти по установлению ограничений;
3) определяется подведомственность специальных субъектов (учреждений, дирекций, администраций)[13].
Специальный субъект правового режима особо охраняемых природных территорий - это субъект, имеющий специальные полномочия в сфере использования, охраны природных комплексов в границах соответствующих ООПТ (иногда на прилегающих территориях), контроля за соблюдением режимных ограничений. Зачастую в качестве специального субъекта выступают учреждения, что особо оговаривается в Законе. Учреждениями являются государственные природные заповедники (п. 1 ст. 6), национальные парки (п. 1 ст. 12), природные парки (п. 1 ст. 18), дендрологические парки и ботанические сады (п. 1 ст. 28). Для организации функционирования государственных природных заказников создаются администрации (п. 8 ст. 22). Никаких указаний на форму специального субъекта лечебно-оздоровительных местностей и курортов, памятника природы в комментируемом законе не содержится. Отметим, что в тексте закона термины "учреждение", "администрация" и "дирекция" используются как синонимы.
В соответствии с пунктом 3 статьи 2 Закона в целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках могут создаваться зоны с регулируемым режимом деятельности.
Такие участки именуются "охранными зонами", "округами". Создание охранных зон прямо предусмотрено для государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, памятников природы. В тексте комментируемого Закона отсутствуют положения об охранных зонах государственных природных заказников, хотя из смысла пункта 3 ст. 2 следует, что установление охранных зон заказников не исключается.[14]
Округа санитарной и горно-санитарной охраны имеют режим отличный от охранных зон.
Если последние не имеют статус особо охраняемых природных территорий, то округа санитарной (горно-санитарной охраны) являются ООПТ в силу статьи 1 Федерального закона № 26-ФЗ от 23 февраля 1995 г[15]. Положения статьи 32 Закона также свидетельствуют о том, что такие округа входят в состав территории ООПТ. Охранные зоны в состав территорий других категорий особо охраняемых природных территорий не входят.
Важно, что большинство охранных зон и округов ООПТ были созданы в соответствии с законодательством СССР. Так, в соответствии с Положением о государственных природных заповедниках РСФСР государственные природные заповедники образуются Правительством РСФСР (п. 3 Положения)[16]. Охранные зоны государственных природных заповедников образуются органами исполнительной власти республик в составе РСФСР (Советы Министров), краев и областей (главы администраций) (п. 5). В советский период республики, а также области и края в их составе, обладали широкими полномочиями по созданию заповедников, заказников и других особо охраняемых территорий. В тот же период были введены ограничения на прилегающих участках суши (акваторий). Нормативные акты, которыми установлен режим ограничений и границы зон (округов), не отменены и продолжают действовать.
Согласно Закону об особо охраняемых природных территориях на территории государственных природных заповедников изымаются из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, воды, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение, - как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира. На государственные природные заповедники возлагаются следующие основные задачи:
-охрана природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов;
-организация и проведение научных исследований, включая ведение Летописи природы; экологический мониторинг в рамках общегосударственной системы мониторинга окружающей природной среды;
-экологическое просвещение; участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов[17].
На территории заповедника запрещается деятельность, противоречащая его задачам и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о данном государственном природном заповеднике. В заповедниках могут выделяться участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы. Размеры этих участков определяются исходя из необходимости сохранения всего природного комплекса в естественном состоянии.
Государственными природными заказниками согласно Закону об особо охраняемых природных территориях являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса.
Объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков. Профиль государственных природных заказников, отражающийся на режиме использования и охраны их земель, может быть различным. Заказники могут быть:
-комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов);
-биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях; палеонтологическими, предназначенными для сохранения ископаемых объектов;