При анализе содержания статьи 162 Земельного кодекса Украины очевидно, что данная статья не дает полного представления об охране земель разных категорий и по своей направленности сориентирована, прежде всего, на охрану земель сельскохозяйственного назначения, определяя правовые принципы охраны земель других категорий (несельскохозяйственных земель) достаточно бегло и поверхностно [3]. Бесспорно, что правовые модели охраны земель должны дифференцироваться в зависимости от классификации объекта, то есть целевого назначения земель. Так земли и общественной застройки используются в качестве оперативного базиса для размещения разнообразных объектов жизнедеятельности человека.
Устанавливая дифференциацию правовых режимов разных категорий земель, особенности земельной правосубъектности владельцев земельных участков и землепользователей, права и обязанности участников земельных правоотношений, государство тем самым проводит политику охраны земель.
Государственная политика охраны и рационального использования земель определяется системой правовых, организационных, экономических и других мероприятий, которые имеют природоохранный, ресурсосберегающий и воспроизводительный характер. В соответствии с распоряжением Кабинета Министров Украины «Об одобрении Концепции национальной экологическойполитики Украины на период до 2020 года» от 17 октября 2007 года № 880-р одной из основных целей национальной экологической политики является усовершенствование региональной экологической политики, уменьшение негативного влияния процессов урбанизации на окружающую среду [4]. Так, например, предусматривается усовершенствование планирования территориальной структуры городов, прекращения разрушения окружающей среды больших городов, сокращения площади зеленых насаждений городов и зеленых зон, внедрения инструмента стратегической экологической оценки региональных планов и программ. В Концепции отмечено, что охрана земельных ресурсов, одним из мероприятий которой является приближение к европейским стандартам по вопросам отведения земель под размещение объектов строительства, является национальной экологической политики, направленной на экологическое сбалансированное использование природных ресурсов.
Важная роль в создании сбалансированной региональной экологической политики должна отводиться местному управлению природопользованием, а также социально-экономическому и экологическому развитию. Иначе говоря, органы местной исполнительной власти и местного самоуправления призваны решать эти в пределах определенного города. Они принимают соответствующие акты предписывающего характера (в пределах общегосударственного законодательства и собственной компетенции), которые предусматривают реализацию соответствующих концепций, программ, в сферах, адекватных характеру, масштабам и особенностям города. Так, например, одним из мероприятий по охране земель и общественной застройки в пределах города является решение Одесского городского совета «Об утверждении Программы социально-экономического развития г. Одессы на 2007 год» от 5 апреля 2007 года № 1122-V [5]. Среди направлений развития земельных отношений в городе на протяжении 2007 года в Программе были отмечены инвентаризация земель города, усиление самоуправляемого контроля, за охраной и использованием земель в пределах города. Городской целевой программой проведения инвентаризации первоочередных массивов земель города Одессы будут решаться вопросы по выявлению земель, которые не используются, либо используются нерационально, либо используются не по целевому назначению; по выявлени загрязненных земель и другие.
Основным требованием действенности императивов по охране земель городов является комплексность природоохранных мероприятий. Комплексное представление об особенностях правовой охраны земель и общественной застройки формируется путем обобщения строительного, санитарно медицинского и другого специального законодательства. В том Законом Украины «Об основах градостроения от 16 ноября 1992 года, Законом Украины «О планировании и застройке территорий» от 20 апреля 2000 года; Государственными санитарными правилами планирования и застройки населенных пунктов, утвержденными приказом Министерства здравоохранения Украины № 173 от 19 июня 1996 года и др.
Вместе с тем Закон Украины «Об охране окружающей среды» содержит целый комплекс экологических требований к строительству, реконструкции и благоустройству [6]. Так ст. 51 природоохранного Закона закрепляет положение о том, что при проектировании, размещении, строительстве, введении в действие новых и реконструкции действующих предприятий, сооружений и других объектов, а также в процессе эксплуатации этих объектов должна обеспечиваться экологическая безопасность людей, рациональное использование природных ресурсов и предотвращение вредного влияния на окружающую среду.
Проекты хозяйственной и другой деятельности должны иметь критерии оценки ее влияния на окружающую среду и здоровье людей. Такая оценка осуществляется с учетом требований природоохранного законодательства, экологической емкости данной территории, состояния окружающей среды в городе, где планируется размещение объектов, экологических прогнозов, перспектив социально-экономического развития региона, мощности и видов совокупного влияния вредных факторов и объектов, на окружающую среду.
Введение в действие предприятий, сооружений и других объектов, на которых не обеспечивается выполнение в полном объеме всех экологических требований и выполнение мероприятий, предусмотренных в проектах на строительство и реконструкцию, природоохранным Законом запрещается. Конкретные требования к градостроению содержатся и в статье 59 экологического Закона, специально посвященной размещению и развитию населенных пунктов. Она предусматривает, что планирование, размещение, застройка и развитие населенных пунктов, осуществляется по решению местных Советов с учетом экологической емкости территорий, выполнения требований охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов и экологической безопасности.
При разработке генеральных планов развития и размещения населенных пунктов сельские, поселковые, городские Советы устанавливают режим использования природных ресурсов, охраны окружающей среды и экологической безопасности, в пригородных и зеленых зонах по согласованию с Советами, на территории которых они находятся. При этом само определение понятия экологической безопасности в статье 50 природоохранного Закона. Она (экологическая безопасность) представляет собой такое состояние окружающей среды, при которой обеспечивается предупреждение ухудшения экологической обстановки и возникновения опасности для здоровья людей.
Вопросом охраны земель в процессе градостроительной деятельности посвящена ст. 48 Закона Украины «Об охране земель» [7], согласно положениям которой территориальное развитие и общественной застройки в пределах населенных пунктов, а также сооружение объектов инженерно-транспортной инфраструктуры осуществляется с учетом требований рационального использования земель. При этом размещение и строительство объектов жилищно-коммунального, промышленного, транспортного, другого назначения должно осуществляться в соответствии с утвержденной градостроительной документацией и проектами этих объектов.
В процессе градостроительной деятельности должны быть предусмотрены мероприятия по максимальному сохранению площади земельных участков с почвенным и растительным покровом; снятие и складирование в определенных местах плодородного слоя почвы с последующим использованием его для улучшения малопроизводительных угодий, рекультивации земель и благоустройства населенных пунктов и промышленных зон; недопущение нарушения гидрологического режима земельных участков; соблюдение экологических требований, установленных законодательством Украины при проектировании, размещении и строительстве объектов.
Необходимость формирования городской территории большим количеством участков и сооружений на относительно ограниченном пространств всегда сопровождается возникновением самых разнообразных экологических проблемных ситуаций, на решение которых направлена градостроительная деятельность. В градостроительстве экологический фактор, по которому земля характеризуются как объект среды, должен играть первоочередную роль. Преодоление неблагоприятной территориально планировочной структуры городов – это осуществление мероприятий по совершенствованию надлежащего планирования и регуляции использования земель городов. Территориально-пространственное планирование землепользованием в городах являет собой сложный процесс распределения земельных и связанных с землей ресурсов, направленный на достижение максимальной эффективности без причинения окружающей й среде и, в то же время, для благополучия конкретных землепользователей.
Бесспорно, позитивным шагом по совершенствованию правовой регуляции использования и охраны земель и общественной застройки стало распоряжение Кабинета Министров Украины «Об одобрении Концепции Градостроительного кодекса Украины» от 18 июля 2007 года № 536-р [8]. Законодательство в сфере градостроения начало формироваться позже, чем тесно связаные с ним земельное законодательство и законодательство об охране окружающей среды. Соответственно появилась проблема согласования отдельных положений отмеченных отраслей, прежде всего, в связи с быстрым развитием городов, а также отношениями собственности в сфере и других видов строительства. Разработка и принятие Кодекса должна обеспечить систематизацию законодательства в сфере градостроения и согласования его положений с нормами земельного и природоохранного законодательства. Кроме того, необходимость надлежащей и эффективной охраны земель городов нуждается в дополнении и последующей детализации норм земельного законодательства по правовой регуляции именно этой категории земель.