Партийная структура — основа всей организации и деятельности палаты общин. Две главные партии образуют официально признанные стороны в палате общин — правительственное большинство и “официальную оппозицию Ее величества”. Партия, победившая на выборах, располагает большинством и в силу этого формирует правительство. Лидер этой партии становится премьер-министром. Сторонники победившей партии образуют в палате правительственное большинство. Партия, вторая по количеству мест, становится официальной оппозицией, а ее лидер — лидером оппозиции. Должность лидера оппозиции получила законодательное закрепление в 1937 г., когда ему было назначено жалованье в размере 2 тыс. фунтов стерлингов в год (в настоящее время он получает 48148 фунтов). Для оппозиции характерно состояние готовности принять власть от правительственного большинства. Лидер оппозиции формирует из руководящих членов фракции “теневой кабинет” и назначает “министров-теней”, которым поручается выступать в парламенте по определенным вопросам государственной политики.
Даже само расположение депутатов в палате общин отражает ее разделение на правительственное большинство и партию официальной оппозиции. Справа от спикера расположены скамьи правительственного большинства; слева — оппозиции. Члены палаты — министры сидят на передних скамьях, а руководители оппозиции — напротив них. Соответственно их называют “переднескамеечниками”, и “задне-скамеечниками”.
Отношения между партиями в палате общин подчиняются некоторому неписаному кодексу, или правилам “честной игры” (“fair play”). Правительство, руководящее большинством, должно действовать в соответствии с принципом ответственного правления. Оппозиция должна быть ответственной и конструктивной.
Постоянным правилам и иным правилам парламентской процедуры едва ли знакомы такие понятия, как “партии” или “фракции”, но вся организация и деятельность палаты строится в соответствии с партийным делением палаты.
Партийные фракции — базовые единицы в палате общин. Они именуются парламентскими партиями. Термин “партия” означает, что фракции в палате общин являются независимыми, автономными образованиями и не связаны в своей деятельности решениями и предписаниями партийных организаций вне парламента.
Лидер партия является также лидером парламентской фракции, что подтверждает значение, которое придается партиями парламентской деятельности.
Лидер консервативной партии избирается членами парламентской фракции после консультации с пэрами-консерваторами и партией вне парламента. Проводятся собрания рядовых членов фракции, имеющие форму так называемого “Комитета 1922 года”. На заседаниях, созываемых еженедельно, обсуждаются текущие дела, которые предполагается внести на обсуждение палаты общин. “Комитет 1922 года” — средство связи лидера и рядовых членов.
Начиная с 1980 г. в выборах лидера лейбористской партии и его заместителя принимают участие не только члены парламентской партии, но и представители тред-юнионистов и местных партийных организаций. Когда партия находится в оппозиции, члены парламентской фракции избирают так называемый “парламентский комитет” (по существу, это и есть “теневой кабинет”). Проводятся регулярные заседания всех членов фракции.
Каждая парламентская фракция имеет в палате свои партийные комитеты. Их организация и деятельность не регулируются какими-либо документами, а определяются нормами, сложившимися в ходе деятельности фракций. Не существует определенного и строго установленного состава членов. На заседании может присутствовать любой член фракции, по каким-либо причинам заинтересованный в его работе.
Партийные фракции имеют особых должностных лиц в палате, роль которых чрезвычайно велика в организации всего хода парламентского производства. Это парламентские организаторы партий, официально именуемые “кнутами”. Должность “кнута” не предусмотрена правилами парламентской процедуры. Она появилась в ходе эволюции партийной организации в палате общин.
В консервативной партии “кнуты” назначаются лидером партии; в лейбористской — избираются собранием парламентской фракции путем тайного голосования.
Правительственное большинство имеет главного “кнута” правительства, его заместителей и младших “кнутов”. “Кнуты” правительства являются министрами и получают жалованье из государственной казны. Оппозиция имеет главного “кнута”, его заместителей и помощников.
Главная обязанность “кнутов” — налаживать сотрудничество фракций так, чтобы она шла без эксцессов и неожиданностей, при взаимной координации деятельности. Главный “кнут” правительства должен также следить за тем, чтобы все намеченные правительством к рассмотрению законопроекты прошли через палату к концу сессии. “Кнуты” правительства и оппозиции находятся в тесном контакте друг с другом и образуют те обычные каналы, через которые достигается компромиссное урегулирование спорных вопросов между правительством и оппозицией. Консультации между “кнутами” правительства и оппозиции стали обычной практикой, хотя они нигде не регламентированы.
“Кнуты” обеспечивают присутствие сторонников своих партий на заседаниях палаты и соответственно поддержку политики правительства или оппозиции. С этой целью им предоставлен целый ряд полномочий по отношению к депутатам. “Кнуты” следят за соблюдением партийной дисциплины. Ни один депутат не вправе покинуть заседание палаты, не посоветовавшись с “кнутом”. Если какой-либо депутат не может по каким-либо причинам присутствовать на заседании палаты, он обязан уведомить об этом “кнута” своей партии. Последний, в свою очередь, договаривается с “кнутом” другой партии так, чтобы не нарушалось равновесие между партиями в палате общин и число отсутствующих в правительственной партии соответствовало числу отсутствующих депутатов официальной оппозиции.
Главный “кнут” правительства занимает должность парламентского секретаря министерства финансов, хотя он не имеет ничего общего с финансовыми делами. Правящая консервативная партия имеет 14 “кнутов” в палате, лейбористская оппозиция — 11. Остальные партии оппозиции — по одному (жалованье получают только “кнуты” правительственной партии, три “кнута” официальной оппозиции; остальные “кнуты” оппозиционных партий не оплачиваются) .
Способом согласования деятельности партийных сторонников служит документ, который также именуется “кнутом”. Этот документ посылается членам соответствующей фракции еженедельно. В нем содержится перечень дел, стоящих в повестке дня заседания палаты на следующую неделю. Каждый вопрос в “кнуте” в зависимости от того значения, которое ему придает партийное руководство, подчеркивается. Если вопрос повестки дня подчеркнут одной чертой, то это означает, что он не носит спорного характера и по нему не ожидается голосования; двумя чертами — возможна постановка на голосование; тремя чертами — вопрос исключительно важен, по нему определенно будет голосование и потому присутствие члена фракции обязательно. Член фракции, получивший документ, должен согласовать свои планы с содержащимися в нем предписаниями. При наличии трех линий член фракции обязан присутствовать, а в случае отсутствия дать удовлетворительное объяснение (болезнь, договоренность с “кнутом” и пр.).
Вручение “кнута” означает, что партийное руководство во фракции признает получателя членом фракции. Если же партийное руководство считает, что деятельность члена фракции не согласуется с предписаниями “кнута”, то документ больше не посылается депутату. Почти в 90% случаев голосование проводится в соответствии с партийным делением палаты. В редких, заранее оговариваемых руководством фракций случаях в палате объявляется свободное голосование и депутаты голосуют по собственному усмотрению, вне зависимости от партийной принадлежности (по таким вопросам, как отмена смертной казни, разрешение или запрещение абортов и др.). Случается, что депутаты голосуют и против партийных установок. В парламентской практике это довольно частое явление. Но в принципе от члена фракции ждут, что он будет поддерживать партийную фракцию в качестве представителя либо правительственного большинства, либо — оппозиционной партии. Депутат, отклоняющийся от партийной линии, может быть не выдвинут на следующих выборах, что фактически равносильно утрате места в парламенте.
ПАЛАТЫ ОБЩИН
Правила парламентской процедуры
В отличие от большинства западноевропейских стран в Англии нет единого писаного документа (регламента) либо закона, в котором были бы зафиксированы основные принципы внутренней организации палаты общин. Это не значит, что британский парламент не руководствуется в своей деятельности никакими правилами. Напротив, вопросам процедуры придается чрезвычайно большое значение в парламентском производстве. Это означает лишь, что правила процедуры не кодифицированы и содержатся не в одном документе, а в различных источниках (“практика” парламента, постоянные и сессионные правила, решения спикера, законы) .
Основной источник парламентской процедуры в настоящее время — постоянные правила. Они принимаются, изменяются и отменяются палатой в обычном порядке. Их действие продолжается и после окончания сессии, на которой они были приняты. Действие постоянного правила может быть приостановлено палатой в любой момент в порядке обычного голосования простым большинством голосов.
Помимо постоянных палата принимает сессионные правила, срок действия которых ограничен временем сессии, на которой они были приняты. Цель сессионных правил обычно состоит в том, чтобы предоставить преимущество какому-либо делу, подлежащему обсуждению и решению на данной сессии. Палата может также принять правило ad hoc в связи с рассмотрением какого-либо отдельного дела.