5. СОВРЕМЕННОЕ ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВА США
Субъектам федерации США являются 50 штатов. Территория США включает также острова Пуэрто-Рико и Гуам. Острова Микронезии являются “ассоциированными государствами с США. Большинство из них - члены ООН, у них есть избираемые парламенты и президенты. Пуэрто-Рико считается “свободно присоединившимся государством”, этот остров - не член ООН. Население Пуэрто-Рико и Гуама избирает законодательные собрания и губернаторов (как и штаты). Законы США имеют здесь верховенство, но все эти территории (несубъекты федерации) не имеют представительства в Сенате, а в Палату представителей они посылают только по одному делегату с правом совещательного голоса. Их жители не платят федеральных налогов.
В прямом управлении США находятся острова Восточное Самоа и Виргинские острова, имеющие статус территорий США. Там существует назначаемая администрация.
Особый статус имеет федеральный округ Колумбия. Его жители избирают трех выборщиков для участия в выборах Президента. Они посылают также одного делегата в нижнюю палату Конгресса с правом совещательного голоса, но законодательные полномочия в отношении округа принадлежат Конгрессу. Вашингтон - столица США, находящаяся на территории округа, пользуется самоуправлением, население избирает прямыми выборами городской совет и мэра.
Штаты - это государственные образования. Все они равноправны, не обладают государственным суверенитетом и не имеют права выхода из США. Однако они принимают свои конституции, которые должны соответствовать конституции США. Штаты вправе издавать свои законы, обладают собственным гражданством. Их граждане равноправны на территории всей федерации. Конституция запрещает штатам вступать в какие-либо союзы, договоры или конфедерации, чеканить монету, выпускать кредитные билеты. Без согласия Конгресса штаты не могут: облагать пошлинами импорт и экспорт, заключать соглашения с другим штатом или иностранным государством, содержать в мирное время войска (разд. 10 ст. I).
Структура органов штатов сходна со структурой федеральных органов. Законодательные собрания, за исключением одного штата, двухпалатные, избираются на основе всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании. Названия этих палат также одинаковы: Палата представителей и Сенат. Срок из полномочий в разных штатах колеблется от 2 до 4 лет.
Главой исполнительной власти в штате является губернатор, избираемый, как правило, прямыми выборами на 2-4 года. Законы передаются на подпись губернатору, которые обладает правом отлагательного вето (оно преодолевается, как и в федерации). В отличие от Президента США губернатор не назначает всю администрацию штата. Некоторые должностные лица могут избираться непосредственно гражданами.
Конгресс может принимать в Союз новые штаты, но не вправе учреждать штаты в рамках существующих. Слияние штатов в один возможно только при согласии Конгрессе и законодательных собраний штатов (разд. 3 ст. IV).
Федерация США - относительно централизованная. Конституция разграничивает сферу исключительной компетенции федерации и штатов.
Соединенные Штаты гарантируют каждому штату в настоящем Союзе республиканскую форму правления и охрану каждого из них от нападения извне, а по просьбе Законодательного собрания или исполнительной власти - и от внутренних насилий (разд. 4 ст. IV).
6. КОНГРЕСС США В СТРУКТУРЕ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Со времени принятия Конституции США 1787 г. в структурно-функциональных характеристиках американской федерации многое изменилось. Первоначально в состав США входили 13 штатов. В настоящее время число их возросло до 50. Изменился и реальный механизм федеративных отношений. Сейчас он имеет мало общего с той моделью, которая мыслилась авторам Конституции США два века назад.
В основе конституционной модели лежит принцип дуалистического федерализма. Формально, если следовать логике Конституции, федеральные органы и органы штатов независимы. С момента избрания президента и конгресса США — институтов, формируемых на основе выборов, проводимых по штатам, — связь между ними обрывается. Каждый из уровней власти в пределах предоставленных Конституцией прав суверенен. Таким мыслился федерализм “Отцам-основателям”. Но реальный механизм федерации далек от его первоосновы. Жизнь переплетает федерацию и штаты тысячами нитей, интегрируя их в единое целое.
Формально предметы ведения союза и штатов разграничены достаточно жестко. Конституционной линией, разделившей их, служит перечень вопросов, отнесенных к компетенции конгресса. В их число авторы Конституции ввели: регулирование междуштатной и внешней торговли, чеканку монеты и определение ее стоимости, установление мер и весов, учреждение федеральных органов власти, набор и содержание армии и военно-морского флота, ведение международных дел, организацию почтовых служб, регламентацию авторского права и вопросов предоставления гражданства, управление территориальными владениями США.
Этот перечень дополнен принципом “подразумеваемых” полномочий. Установленный последним пунктом 8-го раздела 1 статьи он наделяет конгресс “правом издавать все законы, которые необходимы и уместны для приведения в действие вышеперечисленных полномочий и всех других полномочий, предоставленных настоящей Конституцией правительству Соединенных Штатов”.
В процессе развития федеративных отношений данная норма сыграла едва ли не решающую роль в расширении прав конгресса. Свободное ее толкование Верховным судом США утвердило за ним исключительные права в области финансов и авторского права, позволило создать целостный свод уголовного законодательства, карающего за нарушения федерального права.
Но наиболее широкому толкованию подверглась норма о регулировании междуштатной торговли. Еще в 1824 г. в своем решении Верховный суд США подчеркнул: “Торговля... — это нечто большее, чем просто торговля. Это — движение товаров и отношения”. Позднее, в 1851 г. понятию междуштатной торговли было дано фактически всеобъемлющее значение. Оно, по мнению Верховного суда, должно было охватывать все вопросы, требующие “единого правового регулирования”. В настоящее время формула Конституции о регулировании междуштатной торговли лежит в основе массивного свода законодательства, охватывающего вопросы торгового и трудового права, охраны природы.
Принцип “подразумеваемых” полномочий позволил утвердить верховенство федерации и федерального законодательства во многих областях социально-экономической и политической жизни. Но пределы его применения не безграничны. В конечном счете он должен опираться на “букву” Конституции, иметь хотя бы отдаленное отношение к тем полномочиям, которые перечислены в самом тексте Основного закона. А тот пробел, который возникает в обосновании власти конгресса, восполняется доктриной “присущих” ему полномочий. Они, как утверждает Верховный суд США, неотделимы от самого понятия государственного суверенитета.
Конституция США не ограничивается установлением сферы исключительного ведения конгресса. Во-первых, устанавливается сфера “совпадающих” прав федерации и штатов. К их числу относятся законотворчество и правоприменение в области гражданских прав, налогообложения, регламентации деятельности корпораций, обеспечения “всеобщего благосостояния”. Указанные вопросы отнесены к ведению и союза, и штатов. Но паритетного их участия в этих вопросах нет, так как в соответствии с доктриной “преимущественных прав” конгресса действующим признается федеральное законодательство, а не вступившее в противоречие с ним законодательство штатов.
Далее, конституционный механизм разграничения предметов ведения дополняется перечнем тех вопросов, которые не подлежат регламентации со стороны федерации и штатов. И федерации, и штатам запрещается облагать налогом экспорт, жаловать дворянские титулы, допускать рабовладение, нарушать соответствующие требования Билля о правах. Кроме того, федерации запрещается вводить прямые налоги безотносительно к численности населения штатов, устанавливать дискриминационные косвенные налоги, предоставлять торговые привилегии, изменять границы штатов без их согласия.
Штаты, в свою очередь, не вправе заключать международные договоры и соглашения с другими штатами без согласия конгресса, чеканить монету, содержать войска в мирное время, принимать законы, нарушающие обязательства по договорам, а также федеральную Конституцию, законы и договоры, принятые или заключенные на ее основе.
В самом тексте Конституции сфера компетенции штатов не закрепляется. За органами власти штатов сохраняется “остаточная” компетенция, т.е. те вопросы, которые не отнесены Основным законом и практикой его толкования к ведению федерации и не включены в число специальных ограничений и запрещений (X поправка к Конституции).
Формально в вопросы ведения штатов вмешиваться конгресс не вправе. В действительности же дело обстоит не совсем так. На территории штатов могут вводиться войска в случае внутренних беспорядков и необходимости защиты федерального законодательства от самих штатов. В федеральных судах может быть возбуждено уголовное преследование должностных лиц штатов, виновных в нарушении федерального права. Но наиболее мощной остается “власть кошелька”.