ПРИКАЗНОЕ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО.
Во главе управления отдельными ведомствами и областями Московского государства стояли приказы, зависевшие от боярской думы. Приказы, заведуя отдельными статьями государственного управления и хозяйства, были устроены так, что функции отдельных приказов не были строго разграничены. Часто один и тот же разряд дел, например, суд, ведался во многих приказах; нередко один приказ заведовал каким-либо городом в одном отношении, а другие приказы ведали этот город в другом; один приказ вёл какой-либо один порядок дел по всей стране, а другой приказ вёл все дела в какой-либо одной местности. Посольский приказ, например, ведя дипломатические дела и разрешая сложные международные вопросы, заведывал в тоже время отдачей на откуп кружечных дворов в Смоленске; а Собственная Его Величества канцелярия - приказ тайных дел - заведывал придворной охотой. К каждому приказу было приписано некоторое количество городов, с которых данный приказ собирал доходы в виде особых сборов или судебных пошлин. Доходы эти шли на ведение хозяйства самих приказов. В приказ обыкновенно поступали и все государственные сборы с приписанных к нему городов, и уже приказ сам направлял эти сборы в нужные учреждения. А так как приказов в XVII веке было от 40 до 70 (по разным источникам): разрядный, поместный, посольский, тайных дел, разбойный, пушкарский, холопий, казанский, большой казны, сибирский и другие, то можно приставить какая путаница и волокита происходила в деле управления страной.
Структура приказа
ПРИКАЗНОЙ СУДЬЯ (в некоторых приказах судей было 2 и более, так называемые
товарищи судьи)
-
ДЬЯК (от одного до трёх ; в крупных приказах - от 6 до 10 человек)
-
ПОДЬЯЧИЕ (в зависимости от возраста : старшие, средние и младшие)
Да и в каждом отдельном приказе было трудно разобраться просителю. Судьи решали дела так, как им было угодно, толкуя законы по своему. Взяточничество и лицеприятие господствовали в приказах, и московские люди считали для себя сущим наказанием, если нужда гнала за каким-либо делом в приказ, - это всегда стоило много денег, занимало много времени, а в случаях сложных и запутанных грозило затянуться на всю оставшуюся жизнь.
Правительство московских времён все эти проблемы хорошо знало, и не раз пробовало ввести больше порядка в приказных делах. И кое-что в этом плане действительно делалось, особенно для уменьшения взяточничества и волокиты, но сама основа всего приказного делопроизводства оставалась неизменной - то одна и та же сторона государственного хозяйства оказывалась разбитой по ведомствам отдельных приказов, то всё хозяйство и управление какой-либо одной областью сосредотачивалось в одном приказе. Интересно, что бумаги того времени, направлявшиеся в какой-либо приказ, никогда не адресовались “в такой-то приказ”, а всегда на имя судьи приказа. Произвол и властность приказных на этой почве толь крепли и росли всё больше.
Государственные документы этого периода делились на законодательные, издаваемые органами государственной власти, и документы, составляемые органами государственного управления. Виды документов этого периода: грамоты ( царские указы, посылаемые из приказов на места - боярам, воеводам, приказным людям), приговоры, наказы, доклады, памяти, отписки (документы, поступавшие с мест, от воевод), челобитные. Приказы представляли царю отписки или доклады; воеводам или другим местным начальникам царь давал наказы, приказы между собой сносились памятями; обращение граждан к центральной власти оформлялись в виде челобитной.
Московское правительство середины XVII века осознавало все неудобства этой раздробленной системы управления и стало стягивать однородные приказы в более крупные деления. Для этого или подчиняли одному приказу несколько других, или ставили одного начальника во главе нескольких однородных приказов. Посольский приказ, например, во второй половине XVII века заведовал девятью другими. Приказ счётных дел, основанный при царе Алексее Михайловиче, вёл счёт всем доходам и расходам всего государства и стягивал к себе все денежные суммы, которые оставались от текущих расходов во всех государственных учреждениях. Приказ этот как бы надзирал за финансовой деятельностью отдельных приказов и контролировал её.
В приказной период постепенно создаётся система делопроизводства центральных и местных учреждений, складываются кадры делопроизводственных служащих, создаются устойчивые формы документов и приёмы их составления, появляются отдельные законодательные акты о порядке документирования и составления частных актов.
КОЛЛЕГИАЛЬНОЕ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО.
При Петре I ещё ярче сказалась необходимость собрать всё управление страной и её хозяйством в определённые большие группы, строго ограниченных одна от другой характером дел. Но Петру, как и московскому правительству трудно было сделать это быстро и верно. Мешала война с её неожиданными поворотами, когда за быстрой и неожиданной сменой событий не было ни времени, ни возможности сосредоточиться, обдумать план реформы, и провести её неуклонно и последовательно. Но война не ждала и властно требовала людей и денег.
Вся сознательная деятельность Петра в то время имела своей исходной точкой интересы военного дела. Сначала эта была игра в солдатики, потом более серьёзные занятия новой организации армии и новой военной наукой. От Кожуховских манёвров Петру пришлось “идти играть под Азов”, а там не замедлила Великая Северная война , задавшая Петру работы на всю жизнь.
Петру с его новым войском и незнакомым московскому времени флотом, при новых методах и способах ведения войны, приходилось, особенно в первое время, доставать деньги через старые учреждения, а поскольку последние не отвечали своей новой задаче, то они подвергались у него ломке, переделке, уничтожению, или возрождались под новыми названиями, то исчезали совсем.
Для новых нужд не только выдвигаются во главе старых учреждений новые люди в государстве (стольник Ромодановский, стольник Апраксин, гвардии капитан Меншиков), но и сами старые учреждения изменяются на новый лад. В 1701 году приказы иноземный и рейтарский соединяются в один приказ военных дел; стрелецкий приказ, вследствие уничтожения стрельцов, переименовывается в приказ земских дел и начинает ведать полицией страны, что было только одной из обязанностей стрелецкого приказа. Для новых дел появляются новые приказы - морской, артиллерийский, рудокопных дел, провиантский, богадельный. Кроме приказов организуются присутственные места меньшего обьёма и значения - разные канцелярии: мундирная, банная, ижорская, которая, как и казанский приказ, ведала делами завоёванной у шведов Ингерманландии.
В создании всех этих учреждений Пётр действовал по старому. Занятый войной, он старался всякую нужду выдвинутую событиями и требованиями войны, удовлетворять сейчас же, создавая для этого новое ведомство, которое порой вносило беспорядок в работу старых. В этой суетливой замене одних учреждений другими старые приказы теряли свой прежний статус и приобретали новые черты, менялся круг вопросов отдельных приказов, изменялись и сами приёмы приказного хозяйства в сторону большей подчинённости судей центральному учреждению, их большей подотчётности и регламентации самой деятельности приказа : из поручения государя выдать N-ое дело такому-то лицу приказы становятся всё более государственными учреждениями, каждый со своим определённым кругом дел, которые поручаются не лицу, а исполнителю воли государя, обязанному действовать не ”какъ ему Богъ вразумитъ”, а по правилам и регламентам, учреждённым монархом. Но всё это только намечалось и было мечтой. На деле господствовала ещё большая путаница дел, чем в Московском государстве. Но вся эта перетасовка приказов и их ведомств указывало на одно - на необходимость преобразований в этой области государственного строя.
Твёрдо решив ввести в своём государстве “порядочное” и “регулярное” управление, Пётр обратился за образцами туда же, откуда взял образцы для своей армии и флота, то есть на Запад. Ещё в 1698 году, находясь в Англии, он много думал о переустройстве управления во всей стране по иностранному образцу и тогда же разговаривал со знающими людьми. Некто Френсис Ли по личной просьбе царя составил и подал ему “предложения о правильной организации Его правительства”, в которых намечалось создать семь “комитететовъ и коллегiй”. В манифесте 1702 года о вызове в Россию иностранцев Пётр сообщает о своём решении учредить “порядочное тайной воинской думы коллегiум или собранiе” с коллегиальным составом, в который входили бы президент, советники, секретари и другие канцелярские чины. Ведая всё, что касается военной службы иностранцев, тайная военная коллегия должна была обеспечить иностранцам суд “по законам божескимъ, jure civili romano и иным обыкностямъ populorum moraliorum”*. В 1711 году “рудокопный офицеръ” Иоганн Фридрих Блигерь подал Петру проект, в котором для правильного развития горного дела предлагалось “определить коллегiумъ, который состоитъ въ искусныхъ сему художеству особахъ, которому полную дирекцию сего дела поверить”. В начале 1712 года Пётр вновь заинтересован предложением неизвестного немецкого офицера учинить “коммерцъ-коллегiумъ и ревизiонъ-коммиссiонъ”. Коммерц-коллегию предлагалось создать так : “взять изъ Амстердама, изъ Англiи и изъ Гамбурга по два человека меконтантныхъ* купцовъ, которымъ бы в тамошнихъ местахъ