Несмотря на такую позицию правительства, несколько законопроектов, выработанных параллельно думскими комиссиями, было одобрено палатами и утверждено императором. По наказу Думы, в случае признания законодательного предположения желательным и передачи его в комиссию для разработки, все другие проекты по этому вопросу, в том числе правительственные, сдавались в комиссию в качестве материала без обсуждения.
Так практика скорректировала порядок законодательной инициативы Думы, зафиксированный в ее Учреждении. Он стал более продуманным и позволял сочетать реальную законодательную инициативу членов Думы и давал содействие им в этом аппаратов министерств (депутатам самим было бы довольно сложно составлять законопроекты), добывать необходимые материалы. 1-я Государственная дума тем не менее сочла такой порядок законодательной инициативы чересчур стеснительным для себя. Здесь явно сказалась тактика конфронтации «штурма власти». Фракция конституционных демократов внесла законодательное предположение о пересмотре соответствующих статей учреждения Государственной думы. Этот проект Дума рассмотреть не успела, но он применялся на практике и оказался неудачным. Поэтому в думах последующих созывов применялась установленная законом процедура.
Одобренные Государственной думой законопроекты передавались в Государственный совет. Он мог одобрить законопроект, отклонить его или частично согласиться с ним. В последнем случае Совет либо возвращал проект в Думу со своими поправками, либо передавал его в согласительную комиссию, образуемую законодательными палатами на паритетных началах. На практике в подавляющем большинстве случаев применялась вторая процедура, после которой законопроект возвращался в Думу. Если она соглашалась с поправками Совета, законопроект представлялся императору без нового обсуждения в Совете.
Проекты, выработанные министрами по инициативе Государственного совета или его комиссиями, вносились в Совет и после его одобрения поступали в Думу, которая пользовалась теми же правами, что и Совет в отношении законопроектов, одобренных Думой. Следует отметить, что Государственный совет пользовался правом законодательной инициативы крайне редко. По его инициативе возникло лишь 6 проектов.
Выше уже указывалось, что при обсуждении проекта Основных законов ряд высших чиновников предлагал дать Государственному совету право не абсолютного, а лишь отлагательного вето, которое Дума могла преодолеть большинством 2/3 голосов. Противники этой меры возразили, что она уничтожает Государственный совет, и Николай II отклонил это предложение. Одобренные законодательными палатами законы подлежали утверждению императором. Как и в других странах, российский император утверждал практически все одобренные палатами законопроекты, отказав в утверждении за все время действия Основных законов лишь двум (о штатах морского генерального штаба в 1909 г., сочтя, что законопроект вторгается в его прерогативы, и об отмене ограничений в правах для лиц, служивших или лишенных духовного сана в 1911 г.).
Законопроекты, составленные по инициативе законодательных палат и не утвержденные императором, не могли вноситься в ту же сессию. Законопроекты, выработанные по инициативе палат и отклоненные одной из них, могли вноситься в ту же сессию лишь по повелению императора. Наказ Государственной думы запрещал вносить в ту же сессию отклоненные ею законопроекты.
На практике законодательная активность Государственной думы и ее реальное место в законодательном механизме со временем менялись. В Государственную думу первого созыва было внесено 16 правительственных законопроектов и столько же депутатских. Важнейшие законопроекты правительства (о реформе местного суда, усилении судебной ответственности чиновников, расширении крестьянского землевладения и др.) были внесены к концу сессии. Дума, предприняв «штурм власти», подчеркнула свой отказ работать с правительством, оставила его важнейшие проекты без рассмотрения. Обсуждались различные проекты депутатов, но разработка на их основе законопроектов шла вяло из-за отсутствия контактов с правительством, негативно сказались партийные, фракционные споры. Лишь 2 депутатских проекта вышло из комиссий.
За 72 дня своей работы 1 Дума одобрила лишь 2 законопроекта: об отмене смертной казни (депутатский, с нарушением процедуры, он не обсуждался на предмет желательности) и об ассигновании 15 млн руб. на помощь пострадавшим от неурожая (правительственный). Последний проект был внесен в ответ на запрос Думы, однако прошел с большим трудом: многие депутаты считали, что правительству нельзя давать ни копейки. По свидетельству одного из руководителей кадетов Винавера М. М., решили не восстанавливать против себя население и не давать правительству удобного повода для конфликта, но запрашиваемую сумму сократили более чем в 3 раза (с 50 до 15 млн руб.). Вскоре этот проект был одобрен Государственным советом и утвержден императором. Это был исключительный случай, но атмосферу «штурма власти» он не уничтожил, положительным прецедентом не стал. Законопроект об отмене смертной казни не был рассмотрен Государственным советом до роспуска I Думы, после чего был признан верхней палатой отклоненным. Другие проекты не дошли до постатейного рассмотрения.
Законодательная деятельность II Государственной думы также несла следы политической конфронтации с властью. В нее было внесено 287 правительственных законопроектов (в том числе бюджет на 1907 г., законопроекты о реформе местного суда, ответственности чиновников, аграрной реформе и др.). Из них 99 внес министр народного просвещения, 48 — министр внутренних дел, по 32 — главноуправляющий землеустройством и земледелием и министр юстиции, 31 — министр финансов, 16 — министр торговли и промышленности, 11 — военный министр, другие ведомства не были столь активны.
Государственная дума одобрила только 20 (о штате аппарата Думы, об ассигновании средств на помощь пострадавшим от неурожая) и отклонила 6 (об усилении наказаний за антиправительственную деятельность). Остальные законопроекты Дума не рассмотрела, (54 не получили движения после внесения, хотя были внесены в Думу еще 3 марта). Из 20 проектов, одобренных Думой, только 3 получили силу закона (об установлении контингента новобранцев и 2 проекта о помощи пострадавшим от неурожая), остальные не были рассмотрены Государственным советом.
Наиболее важные законопроекты к моменту роспуска Думы обсуждались в ее комиссиях. Законопроект о местном суде дошел до общего собрания и обсуждался им на последних заседаниях, но одобрить его не успели.
Депутатская инициатива эффективностью не отличалась. Иначе и не могло быть в атмосфере «штурма власти». Члены Думы внесли 44 законодательных заявлений (об отмене исключительного положения, смертной казни, введении «четыреххвостки»). До общего собрания Думы дошло лишь два депутатских проекта, а принят им — один (об отмене военно-полевых судов). Причем приняли его с нарушением процедуры и за 3 дня до прекращения действия положения о военно-полевых судах). Законопроект был отклонен Государственным советом. Также с нарушением процедуры принимались и некоторые правительственные проекты.
В Государственную думу третьего созыва министры и главноуправляющие ведомствами, а также Государственный совет внесли 2.567 законопроектов (министры народного просвещения, внутренних дел и военный министр — каждый около 400, на сотню меньше министр торговли и промышленности, министр финансов, министр путей сообщения, главноуправляющий землеустройством и земледелием и министр юстиции, морской министр, каждый внес по 180 — 200 проектов, министр иностранных дел — 40, представитель наместника на Кавказе — 31, председатель Совета министров — 7. Совещание Государственной думы внесло 4 законопроекта. Из общего числа проектов 106 взяты обратно, 79 отклонены Думой (в т. ч. 1 — совещания Думы, а 2346 (95%) были ею одобрены. Остальные не были рассмотрены Думой, среди них были и проекты, внесенные еще в 1907 г.
Из числа одобренных Думой проектов 97% приобрели силу закона, как уже указывалось, 2 были не утверждены императором, а остальные не были одобрены Государственным советом (отклонены, не рассмотрены, переданы в согласительные комиссии, заключения которых не были рассмотрены одной из палат).
Депутаты внесли в Думу 205 законодательных предложений, из них 81 было признано желательным, 90 не рассмотрено Думой (в том числе 6 не получили движения после внесения). Среди не рассмотренных были предложения, внесенные еще в 1908 г. Только 36 законопроектов, выработанных по инициативе Думы, получили силу закона, 8 из них разрабатывались исключительно Думой.
В Государственной думе четвертого созыва положение было похожим. Увеличилось количество вносимых законодательных предположений, однако законопроекты, созданные на их основе, одобрялись Думой столь же редко. В 1 сессию IV Думы в нее внесли 90 законодательных предположений, в том числе о пересмотре правил о рассмотрении бюджета, о реформе Государственного совета, Сената, о пересмотре земского избирательного закона, о реформе прихода православной церкви, о реформах различных учебных заведений и др. Ни один из них за I сессию не был окончательно одобрен Думой.