При посещении Тугулымской волости Тюменского округа П.М. Капцевич предложил для облегчения крестьян от излишних поборов сократить крестьянскую администрацию за счет объединения волостей45. Капцевич предложил новую формулу для преобразования волостей из 4-х — 2, которая была опробована на 4-х волостях Тюменского округа. Предложенная генерал-губернатором формула должна была быть распространена на все округа губернии. В отличие от преобразований 1797 г., когда планировалось объединение нескольких волостей в одну, при составлении волостей в 1825 г. прежде существующие волости разбивались на участки от 1 до 10 селений, с тем чтобы «округлить по возможности приведение душ по волостям в пятисотки...». При этом селения одной волости оказывались разделенными на разные участки, попадали в разные волости. Это нарушало сложившиеся поземельные отношения. По сведениям казенных палат, границы волостей были определены еще не везде, поэтому часто 2-3 селения одной волости пользовались землями и угодьями без разграничения. Разделение их в разные волости требовало размежевания, которое всегда было связано со злоупотреблениями чиновников, самовольными присвоениями чужих участков и обременительными для крестьян тяжбами. Волости, сложившиеся в конце XVIII в., представляли собой и единый податной союз, объединенный круговой порукой. В случае если общество одного селения было не в состоянии выплачивать все подати, то недоимку раскладывали на все волостное общество. При новом разделении волостей казенные палаты считали, что волостные общества не возьмут на себя ответственность за недоимки вновь включенных селений46.
Объединение волостей делало необходимым перенесение административного центра «в средоточие всех селений», чтобы расстояние от населенных пунктов до волостного правления не превышало 35 верст. Сделать это на практике оказалось очень трудным. Волости, сложившиеся в конце XVIII в., в «сообразности положениям и удобностям», имели определенную инфраструктуру, изменения которой были нежелательны, а иногда и невозможны. Волостные правления, обычно располагались не только в удобном и доступном селении, но и сосредоточивали на своей территории общественно значимые и государственные объекты, такие как общественные дома для волостных правлений, хлебные магазины, этапные помещения, почтовые станции и другие. Перенесение волостных правлений в другое место требовало значительных затрат от обществ на приобретение новых домов для волостных правлений. Кроме того, оставшиеся на прежнем месте заведения требовали дополнительных расходов на охрану и канцелярских служащих. Важным последствием объединения волостей Капцевич считал уменьшение расходов на содержание волостного правления. Но произведенные выборы в двух волостях Тюменского округа, составленных по личному усмотрению генерал-губернатора, полностью опровергли эти надежды. Земский исправник рапортовал Тобольскому гражданскому губернатору об успешно прошедших выборах, о согласии крестьян на «убавку волостей» (хотя приговоры крестьян по неизвестной причине отсутствовали при рапорте), но из рапорта следует, что не только значительного, но и вообще уменьшения расходов не происходило. При увеличении населения волости увеличивалось и делопроизводство волостного правления, а следовательно, и расходы на его содержание.
Обсуждение удобств укрупнения волостей предложено было провести и Томскому губернскому управлению. По собранным земскими судами и губернским землемером сведениям, в Томской губернии действительно имелись волости с незначительным числом душ, но присоединение их не признавалось возможным, так как «волости отстоят одна от другой на большом протяжении»47.
Совет ГУЗС 16 января 1828 г. утвердил заключение Тобольской казенной палаты, согласно которому объединение волостей не только не принесет никакой существенной пользы, но и будет отяготительно и разорительно для крестьян. Волости во всех округах были оставлены на прежнем положении, за исключением тех волостей, где преобразования проводились по личному указанию генерал-губернатора. В журнале, тем не менее, отмечалось, что данный подход к реорганизации волостного деления, то есть за счет механического увеличения, в принципе возможен, но только при соответствующем топографическом описании волостей.
Следует заметить, что мнение казенной палаты совпадало с мнением самих крестьян, для блага которых и намечалось это мероприятие. Хотя в рапорте Тюменского земского исправника и сообщалось о согласии крестьян, выглядит это несколько сомнительно при повсеместном несогласии на изменение границ волостей. Крестьяне просили оставить их на «прежнем положении, без всякого соединения», не только исходя из материальных соображений, но и учитывая удобства организации местного территориального общества. Именно поэтому некоторые волости, не составляющие положенных 3000 р. д., находили удобства и собственную пользу в разделении волости на две, о чем и ходатайствовали в казенные палаты48.
После нереализованного проекта П. М. Капцевича, иных кардинальных изменений в низовой административно-территориальной структуре не предполагалось. Наблюдается постепенное увеличение численности населения волости, при сохранении их общего числа. Местная администрация в этот период не пыталась объединять волости для сокращения расходов на содержание крестьянской администрации и удобства управления, но старалась и не допускать разделения волостей, по ходатайствам крестьянских обществ49. Власти практически не использовали неадминистративные рычаги поравнения территориальных обществ, в том числе причисление ссыльнопоселенцев.
В конце XVIII — первой половине XIX в. общество государственных крестьян пополнилось не только за счет включения в свой состав равных по статусу категорий сельского населения, но и за счет причисления неполноправных членов. Неполноправные члены крестьянского общества — местные маргиналы, которыми была чрезвычайно богата Сибирь, оказывали глобальное влияние и на деятельность органов самоуправления, и в целом на культурный климат сибирского общества. Важным источником формирования крестьянского общества были ссыльнопоселенцы. Слабые и несостоятельные в экономическом и общественном отношении, поселенцы становились эксплуатируемой частью общества, на которых не распространялись ни общинная демократия, ни мирское сострадание. Народник Н. М. Астырев, наблюдая за отношениями между старожилами и поселенцами, образно заметил, что поселенцы явились «жирной почвой для развития эгоистических наклонностей, притупляли в местном населении и без того недоразвитые в нем альтруистические чувства». Исследователи сибирской крестьянской общины неоднократно подчеркивали влияние северорусских традиций на материальную и духовную культуру, формирование правосознания сибирских крестьян50, тем более необходимо обратить внимание на тот факт, что наряду с выходцами из Поморья важным источником формирования сибирского населения стали ссыльнопоселенцы. Ссыльные, особенно из бывших крепостных, сосланных в зачет рекрутов, или по мирскому приговору, вырванные насильно из привычной среды, являлись носителями принципиально иных взглядов на значение мирской организации. Поселенец не чувствовал привязанности к новым обычаям и местам, куда он попал не по своей воле. Чувство оторванности усиливалось неполноправным положением, в которое попадал поселенец на месте приписки. Начиная с 60-х гг. XVIII в., благодаря указам 1760 и 1765 гг., ссылка в Сибирь приобретает постоянный характер. Ссыльные в зачет рекрутов и «за малые вины», бывшие колодники, а также выведенные из Польши раскольники определялись на поселение. В 60-80-е гг. сибирская администрация, понимая негативное влияние ссыльных на нравственность старожилов-сибиряков, пыталась территориально разделить поселения государственных крестьян и ссыльнопоселенцев, «дабы леностью ссыльных не заражать местное население». Основная масса поселян размещалась в притрактовых областях, где, наряду с ямщиками, они должны были обеспечивать почтовую гоньбу. С начала XIX в. характер ссылки изменяется. Ссылка в зачет рекрут прекращается, но в значительно большем количестве в Сибирь отправляют административноссыльных, то есть ссыльных по общественным приговорам, по распоряжению начальства и по воле помещиков. При этом практикуется поселение ссыльных в старожильческие деревни и приписка их в волостное общество без согласия его членов. Определяемые на водворение поселенцы наделялись землей в законной пропорции наравне со старожилами. М.М. Сперанский, ознакомившись с положением поселыциков, заметил, что, вступив в звание казенных крестьян, они пользуются в полной мере крестьянскими правами, часто выбираются в мирские старосты и несут разные волостные должности, входят в казенные подряды и хлебные поставки51. Возросший поток ссыльных в Сибирь привел к такой ситуации, когда в некоторых волостях число причисленных ссыльных равнялось или даже превышало число старожилов. В донесениях Нижнекаинского волостного правления Томской губернии отмечалось, что к деревням этой волости приселены ссыльные, число которых равняется числу старожилов, «а при том большая часть поселенцев, не имея привычки заниматься сельскими работами, обращаются в бродяжничестве и делают кражи и другие вредные поступки»52. Чиновники, ревизовавшие государственные имущества Западной Сибири в начале 40-х гг. XIX в., отмечали, что в районах, где ссыльнопоселенцев становилось больше старожилов, они приобретали перевес во мнениях и увлекали крестьян «к разврату и пьянству», что являлось первым шагом к расстройству хозяйства. Наличие значительного количества не обустроенных поселенцев приводило к складыванию криминогенной обстановки в регионе, чему, несомненно, способствовала их безнаказанность. Волостные начальники, боясь ссыльных «из видов сохранения собственности и личной безопасности», старались не преследовать поселенцев, преступивших закон. Поэтому дела по проступкам и преступлениям ссыльных, в основном, лежали в волостном правлении без всякого движения. Важно отметить, что ссыльнопоселенцы не являлись членами податного крестьянского общества, следовательно, не были включены в круговую поруку общины и платили подати под личную ответственность. Такое положение было явно неэффективным при сборе податей, поскольку существовала возможность для поселян уклоняться от выплат, а волостным правлениям — от ответственности за недоимки. Поэтому государство в отношении ссыльных пошло традиционным путем — создания особого податного общества. Более того, Томская экспедиция о ссыльных обратилась в Томское губернское правление с предложением разрешить поселенческим обществам избирать старост из своей среды в волостные правления для взыскания недоимок и домашних разбирательств, «чтоб при разборах поселенческих дел в волостных правлениях был человек, представляющий интересы поселенцев»53. Охраняя интересы водворенных поселенцев, местная администрация допускала не только избрание поселенческими обществами старост из своей среды, но и наём писаря, хотя это противоречило законодательству. Сибирский комитет при рассмотрении вопроса о порядке выбора волостных писарей отмечал, что причисление ссыльнопоселенцев к крестьянству не снимает с них «соделанных ими преступлений»54. Поселенцам не разрешалось участвовать в выборах, в деятельности схода, исполнять общественные должности55. Но законодательное установление, даже неоднократно подтвержденное, не являлось доказательством того, что оно соблюдалось в действительности. На практике участие поселенцев в деятельности крестьянской администрации имело повсеместное распространение. Сибирская администрация не раз констатировала, что ключевая должность крестьянского самоуправления — писаря, повсеместно, исполняется людьми, лишенными чинов и дворянства, присланных в Сибирь на поселение56.