Лично ознакомившись с положением дел в Охотско-Камчатском крае, Муравьев решительно отказывается от сохранения главного дальневосточного порта России в Охотске, положив конец затянувшимся дебатам по этому поводу. Еще в представлении 26 сентября 1849 г. в Главный морской штаб Муравьев напоминал, что переписка по поводу Охотского порта ведется с 1736 г. В 1845 г. 8 флотских штаб-офицеров отозвались о полной непригодности Охотского порта. По мнению же Г. И. Невельского, вопрос об Охотском порте тормозился РАК, которой было выгодно иметь свою факторию рядом с правительственными учреждениями и пользоваться портовыми постройками и устроенной за счет казны дорогой от Охотска до Якутска. Хотя правители охотской фактории РАК также указывали на неудобства Охотского порта. И только благодаря влиянию назначенному в 1840 г. начальником Охотской фактории РАК. В. С. Завойко[28] (женатому на племяннице председателя Главного правления РАК барона Ф. П. Врангеля) компания все-таки решилась в 1845 г. перенести свою факторию в Аян, который затем был преобразован в государственный порт и за счет казны было начато строительство дороги от него до Якутска[29]. Хотя кроме напрасных затрат, доказывал нерасположенный к этому плану Невельской, Аян имел еще и то отрицательное значение, что выглядел альтернативой Амуру и «служило поводом людям, не сочувствовавшим амурскому делу, представлять императору, будто Аян составляет все, что только нам можно желать на берегах отдаленного нашего востока»[30]. Однако Муравьева Аян также не устроил, и он предложил перенести порт на Камчатку, в Авачинскую губу.
Н. Н. Муравьев принял решение сосредоточить главное управление Охотско-Камчатского края в Авачинской губе, особо акцентировав: «… не в Петропавловском порте, а в Авачинской губе; ибо, при распространении там флота нашего, займутся и другие пункты в этой губе, укрепится вход во всю эту губу, и флаг наш встретит пришельцев на первых высотах Авачинской губы»[31]. В письме министру внутренних дел Перовскому 7 августа 1849 г. он указывал на неотложность такого переноса: «… Охотский порт надобно упразднить и все, что там находится, перевести в Авачинскую губу и медлить нельзя по причинам: а) цинга без надобности и пользы истребляет Охотский гарнизон; б) англичане уже слишком много обратили внимания на превосходную Авачинскую губу… в) с упразднением Охотского порта упразднить в Охотске приморское управление, а подведомственные ему округ Охотский с одним исправником подчинить якутскому областному начальнику и Гижигинский — камчатскому военному губернатору… г) Камчатскую область … возвести на степень губернии с назначением военного губернатора… (считаю наиболее способным для этого назначения … капитана первого ранга Завойку»[32]. Муравьев был серьезно озабочен не только выбором места для нового порта, но и устройством надежного сообщения с ним, планируя организовать регулярное пароходное сообщение Камчатки с берегами Охотского моря, и предлагая в ближайшем будущем (в течение 10-ти лет) переселить туда до 3 тысяч семей русских земледельцев. Муравьев надеялся на успех развития на Камчатке хлебопашества, что могло бы создать там собственную продовольственную базу[33]. Он приказывает также срочно укрепить Петропавловский порт, планируя в будущем разместить здесь до трехсот орудий крупного калибра, прорыть канал для гребных судов и канонерских лодок, чтобы флотилия имела дополнительный выход из Авачинской губы. «Во всяком случае, — писал он, я смею думать, что в Камчатке и Охотском море нам должно иметь военные средства, соответственные тем, которые имеют англичане у Китайских берегов и Сандвичевых островов»[34]. Пока же нужно спешно направить уже летом 1850 г. из Кронштадта в Охотское море два фрегата и транспортное судно, которым хорошо бы взять «вместо балласта» крепостную артиллерию для Петропавловска.
Николай I, очевидно, был доволен результатами поездки Муравьева на Камчатку. Об этом свидетельствует быстрое прохождение муравьевских проектов через петербургские бюрократически инстанции. Он согласился и с предлагаемыми административными преобразованиями, начертав 23 ноября 1849 г. на муравьевском представлении: «Быть по сему». Но этого оказалось мало, нужны были необходимые средства. Первым знаком, что их на Камчатку Муравьев не получит, стало то, что Николай I некоторые из его предложений назвал «мечтой», а многие из членов Комитета министров меры по укреплению Петропавловска именовали «фантазией», что было приписано, извещал Муравьева Л. А. Перовский, «пылкости вашего воображения».
2 декабря 1849 г. был издан указ, по которому изменялся порядок управления Охотско-Камчатским краем, а 10 января 1851 г. было издано положение о Камчатской области во главе с военным губернатором, подчиненным напрямую генерал-губернатору. При этом Охотский округ отошел к Якутской области[35]. В Охотске был оставлен земский исправник и его помощник, исполнявший также обязанности секретаря окружного управления. Путешествовавший в начале 1850-х гг. по Восточной Сибири И. Булычев так описывал Охотский округ: «Состоит из мелких отдельных обществ под управлением старост и старшин. Письменного производства не ведено по неграмотности жителей, и расправы кончаются словесно или оставляются до годичного приезда члена земского управления»[36]. Дорога из Якутска теперь шла не на Охотск, а в Аян. Почтовое же сообщение с Гижигой осуществлялось один раз в год, когда почту отправляли из Охотска на Камчатку.
Муравьев расчитывал, что реализация его плана усилит российское присутствие в Азиатско-Тихоокеанском регионе, повысит обороноспособность восточных рубежей империи, а Петропавловский порт станет средоточием главных российских морских сил на Тихом океане.
Предлагая В. С. Завойко пост камчатского губернатора, Муравьев особо позаботился о его самостоятельности, неограниченной сложными бюрократическими учреждениями и предписаниями, давая ему возможность действовать «так же свободно в хозяйственном отношении, как он ныне действует в Аяне под ведением Американской Компании»[37]. Положение о Камчатской области, подготовленное Муравьевым, содержало только то, «что необходимо для напечатания», и было дополнено генерал-губернаторской инструкцией к Завойко. Муравьев был категорически против подчинения Камчатской области общим правилам, считая, что это «значило бы все дело испортить и лишние расходы только развести»[38]. Необходимо поднять статус местного начальника, предоставив ему права военного губернатора, избавив от опеки иркутского губернатора, и поставив в иерархическую зависимость непосредственно от генерал-губернатора. Впервые здесь Муравьев предложил отступить от заложенных Сперанским в «Сибирском учреждении» 1822 г. принципов, заявив, что в новом губернаторстве ни к чему коллегиальные учреждения, которые будут там не только бесполезны, но и вредны. Муравьев предлагал создать здесь единоличную власть, имеющую высокую степень самостоятельности, и возможно меньше обремененную всякого рода бюрократическими процедурами. Настаивал он и на военном характере управления, подчеркивая, в частности, что и гражданские чиновники должны быть там подсудны военному суду, так как в столь отдаленном крае «недостаточно для чиновников суда гражданского».
В. С. Завойко хорошо понимал, какое тяжелое наследство ему досталось. По свидетельству командира корвета «Оливуца» Сущова, жители Камчатки произвели на него грустное впечатление: «Бедность жителей, проказа их истребляющая, неспособность или ленность их, не много или не скоро обещают им благоденствие. Губернский город Петропавловск представился мне как бедная развалина после землетрясения; в таком запущении все его строения. /…/ Не хочется верить, что этот порт принадлежит нашей могущественной Империи»[39]. Необходимо было принять спешные меры к упорядочению военной организации, укреплению обороноспособности полуострова, его дальнейшей русской колонизации. Все это требовало серьезных затрат и понимания со стороны петербургского и иркутского начальств. Тот же Сущов отмечал: «В. С. Завойко — деятельный, неутомимый с четырех часов сам везде на работах и, кажется, своими строгими и положительными мерами пробудил от праздности здешних обитателей; но с его микроскопическими средствами, без судов, доставки леса и для удобного сообщения с материком ему предстоит трудное дело — творить все из ничего»[40]. Безотрадным было положение камчатских казаков. В рапорте в Главный морской штаб 3 июня 1853 г. Завойко писал: «Камчатские казаки, не исключая живущих у Усть-Приморского селения Камчатки, не имели никакого хозяйственного обзаведения; в Петропавловске, Тигиле и Усть-Приморском селении имели форменные казакины и оружие, Гижигинские же были в полном значении слова — толпа оборванных нищих, одетая зимою и летом в кухлянках, без малейшего понятия о военной службе, без оружия, — во всей Гижигинской сотне осталось 8 ружей без замков»[41].
В конце 1850 — начале 1851 г. Комитет министров рассматривал вопрос о переселении на Камчатку 3 тысяч душ, что должно было существенно увеличить местное русское население[42]. Переселенцы должны были разместиться около Авачинской губы и в окрестностях Большерецка — основных базах на Камчатке. Однако эту меру осуществить, как и многое другое, не удалось, несмотря на детально разработанный камчатским губернатором план[43].
Готовясь отправится к новому месту службы, из Аяна в феврале-марте 1850 г. он писал Муравьеву о своей озабоченности нравственным уровнем флотских офицеров и чиновников, занимавшихся почти поголовно поборами с купцов и местных жителей. «Например, — описывал Завойко местные бюрократические нравы, — в Камчатке: недозволение кому из офицеров или духовным лицам отправиться путешествовать по Камчатке по первому зимнему пути, возбуждает все интриги противу начальников, с интригами какая уже служба…»[44]. Вызывала опасение и безнаказанность морских офицеров. «Внушите меня после этого, — вопрошал он, — как заставить молодого офицера, дабы он исполнял службу как следует офицеру…». Обещая действовать строго, он предвидел, что против него начнутся разного рода козни и будут жалобы. Уже в конце 1850 г. он писал Муравьеву из Петропавловска: «…Офицеры, служившие до меня в Камчатке не могут быть на моей руке, я от многих отнял доходы и поставил все преграды»[45]. Раздражала его и формальная ограниченность полномочий в отношении чиновников, назначение и смещение которых зависело от петербургских властей. По воспоминаниям одного из моряков А. М. Линдена: «Завойко был хорошим, кропотливым хозяином, лично входившим во все детали своего маленького портового в Петропавловске хозяйства, ограничивавшегося, впрочем, только несколькими ручными примитивными мастерскими и магазинами. Он заботился о пище, одежде и вообще быте нижних чинов, которые, нужно правду сказать, очень его любили, но с офицерами был резок, и при малейшей оплошности делал им выговоры, не стесняясь в выражениях». Однако он не отличался особым почтением к законам, полагая, что они «написаны для дураков и подлецов, а так как я ни тот, ни другой, то прошу законами не колоть мне глаз»[46]. Подобное поведение роднило его с Муравьевым, который больше всего боялся «сделаться слепым исполнителем буквы закона»[47]. Так, руководствуясь «пользой службы», Завойко решил не ждать разрешения центральных властей и самостоятельно распорядился имевшимися у него финансами. Это не могло не вызвать нареканий со стороны центра, который не мог терпеть финансовой самостоятельности местных властей, где бы то ни было. Для рассмотрения самовольных финансовых действий камчатского военного губернатора был создан специальный комитет. На сторону Завойко встал полковник Бурачек, который подал в комитет свое особое мнение, отметив, что новый камчатский губернатор многое сумел сделать, несмотря на «беспомощность начальника в стране пустынной и отдаленной от центра всяких источников, великую тесноту форм отчетности, прежде всего требующей разрешения на все и строго возбраняющей всякое начинание»[48]. Бурачек стремился отстоять самостоятельность местной власти, которая в столь отдаленном крае неизбежно должна действовать решительно, не взирая на обычные порядки отчетности. Эта самостоятельность должна быть предоставлена здесь не только от петербургских, но и иркутских властей. Вместе с тем, он предлагал организовать местный контроль в духе административной системы, предложенной Сперанским для Сибири. Понимая, что Камчатка не нуждается в сложном административном устройстве, Бурачек считал возможным учредить при камчатском губернаторе постояннодействующий совет, в который бы вошли: старшие чины Петропавловского порта, а также чиновник от Государственного контроля и доверенные лица от Сената и Синода. На представителя Сената могли бы быть возложены обязанности как губернского прокурора, так и жандармского офицера. Однако каких-либо выводов сделано не было, хотя Адмиралтейский совет 18 сентября 1853 г. и предоставил камчатскому губернатору более широкое право в экстренных случаях использовать деньги, выделяемые Морским министерством и перераспределять их по статьям расходов[49].