Комплексность устава обусловлена двойственной природой его норм. С одной стороны, они выступают как нормы основных отраслей права (например, конституционного, административного, земельного, финансового), а с другой – оставаясь нормами данных правовых отраслей, входят во вторичную правовую структуру – комплексную отрасль права. Как и любой правовой документ, более низкого уровня, уставы муниципальных образований имеют источники в актах общефедерального уровня, однако они представляют собой одновременно и источники конституционного права Российской Федерации.
2. Предмет уставного регулирования
Определение предмета уставного регулирования - сложная теоретическая и практическая задача. Содержание предмета уставного регулирования в значительной степени определено законом. Выделяются обязательные и дополнительные положения, составляющие содержание устава. К обязательным положениям относятся такие, которые в обязательном порядке должны быть отражены и урегулированы в уставе муниципального образования. К дополнительным положениям устава могут быть отнесены вопросы, которые муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению, если они прямо отнесены федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ к вопросам местного значения, либо, если они не исключены из их ведения и не отнесены к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Уставы могут значительно отличаться друг от друга, в первую очередь, по содержанию дополнительных положений, относящихся к предмету уставного регулирования.
В структуре предмета уставного регулирования выделяют вопросы самостоятельного уставного регулирования и вопросы совместного законодательного и уставного регулирования. Решение проблемы необоснованного расширения пределов уставного регулирования зависит от более точного установления в федеральном законодательстве соотношения законодательного и уставного регулирования.
Значительный объем регулирования в уставе осуществляется на основе законодательства субъекта РФ. При этом соотношения объема регулирования между уставом муниципального образования и законами субъекта РФ в Федеральном законе точно не определено, В разных субъектах РФ не одинаково подходят к проблеме соотношения правового регулирования основных вопросов местного самоуправления. Есть мнение, что нецелесообразно полностью регулировать в законе такие вопросы, как порядок формирования органов местного самоуправления, определение компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления, сроков их полномочий, порядок подотчетности перед населением, управление муниципальной собственностью и предусматривать определенный объем для регулирования уставом. Часть таких вопросов, как бюджет, налоги, экономические и финансовые основы, собственность не может быть полностью передана на усмотрение органов местного самоуправления, поскольку различные подходы в разных муниципальных образованиях, в конечном счете, могут подорвать единые основы бюджетной, налоговой, финансовой системы страны.
Две выделенные группы вопросов уставного регулирования показывают противоречия и не согласованность норм Федерального закона, связанные с определением наименования органов местного самоуправления, установлением их компетенции, определением порядка отзыва выборных должностных лиц в результате утраты доверия населения и других вопросов организации деятельности иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Эти вопросы в одних статьях Федерального закона отнесены к предмету совместного законодательного и уставного регулирования, в других – только к предмету самостоятельного уставного регулирования.
В процессе уставного регулирования следует придерживаться следующих положений: в структуре предмета уставного регулирования следует выделять вопросы самостоятельного уставного регулирования и вопросы совместного уставного и законодательного регулирования; содержание устава составляют положения двух видов: обязательные, предусмотренные законодательством и подлежащие обязательному включению в устав, и дополнительные, которые муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению и включать в устав; в уставе должны конкретизироваться общие нормы Конституции РФ, федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, требующие юридической детализации; в уставе должны быть урегулированы вопросы, которые не регламентированы в законодательстве и отнесены к исключительному ведению муниципального образования; в уставе важно четко определять объем уставного регулирования, чтобы не получился объемный, эклектический, содержащий чрезмерно общие положения документ.
Показаны типичные ошибки и нарушения, допускаемые в уставах городов в процессе уставного регулирования, связанные с необоснованным расширением перечня вопросов местного значения, включением в этот перечень вопросов государственного управления или отдельных полномочий органов государственной власти. Необходимо выделять вопросы совместного ведения органов местного самоуправления и органов государственной власти и вопросы, находящиеся в исключительном ведении муниципального образования.
3. Структура уставов муниципальных образований. Порядок принятия, внесения изменений и дополнений и государственная регистрация уставов
Уставы муниципальных образований состоят, как правило, из: введения или преамбулы; основной части; заключительных и переходных положений; приложения.
Уставы городов в большинстве представляют по форме единые нормативно-правовые акты, как правило, нормативный материал в уставе последовательно излагается по порядку перечня положений, которые должны содержаться в уставе. В некоторых уставах городов нарушена логика построения разделов и глав, отсутствует внутренняя согласованность этих структурных элементов, в качестве приложения к уставу включаются отдельные нормативные акты, принятые в другое время и отдельно от устава, или не относящиеся к предмету уставного регулирования.
Структура устава обуславливается: обязательными положениями, отнесенными к предмету уставного регулирования федеральным и региональным законодательством; дополнительными положениями, относящимися к предмету самостоятельного уставного регулирования; правилами и средствами юридической техники, территориальными, национальными особенностями, историческими и иными местными традициями.
Современное законодательство муниципальных образований различий в процедурах разработки и принятия нового устава и внесения изменений и дополнений в устав фактически не содержит, однако необходимо отметить, что в ряде ранее действующих уставов муниципальных образований, принятых до вступления в силу Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», процедура разработки и принятия нового устава и процедура внесения в изменений и дополнений в устав отличались друг от друга.
Разработка и принятие устава являются последовательными стадиями единого нормоустановительного процесса, при этом разработка устава — это начальный (подготовительный) этап на пути введения в действие устава на территории муниципального образования, цель которого — выработка единого текста устава муниципального образования и представление его на рассмотрение субъекта, который уполномочен на принятие устава.
Стадия разработки устава включает в себя несколько этапов:
1) правотворческая инициатива — подготовка первоначального текста проекта устава субъектом правотворческой инициативы и внесение его в представительный орган местного самоуправления;
2) предварительное обсуждение проекта, сбор заключений, предложений и замечаний;
3) публичные слушания.
Здесь следует отметить, что в местном законодательстве процедура разработки уставов муниципальных образований, как правило, не получает детальной нормативно-правовой регламентации. Выборочный анализ регламентов представительных органов местного самоуправления показал, что в большинстве случаев порядок разработки уставов также не оговорен.
Как правило, проект устава готовится депутатами (группой депутатов) либо администрацией. В случаях, когда с правотворческой инициативой выходит представительный орган местного самоуправления, распространена практика формирования специальных рабочих групп (комиссий) по разработке проекта устава.
Федеральное законодательство требует обеспечения участия населения в процедуре разработки уставов. В соответствии со ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее, чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию). При этом предполагается, что граждане вправе приносить замечания и предложения к опубликованному проекту устава. Порядок учета предложений по проекту устава должен быть утвержден представительным органом местного самоуправления и опубликован одновременно с проектом устава.
Следует признать неправомерной попытку некоторых муниципальных образований формализовать процедуру направления предложений по проекту устава жителями.
Порядок обсуждения проекта устава (публичных слушаний по проекту устава) устанавливается в уставе муниципального образования либо в отдельном правовом акте представительного органа местного самоуправления и публикуется одновременно с проектом устава и порядком учета предложений по проекту устава.