Усиление самодержавия выражалось также в унификации местного управления, нивелировании его особенностей, еще сохранившихся в отдельных регионах. Так, губернская организация распространилась на Прибалтику. Соответственно было упразднено герцогство Курляндское, номинально сохранявшееся до середины XVIII в. Упразднено было гетманство и полковое административно-территориальное деление на Украине, хотя оно закреплялось особым договором между Россией и Украиной (“мартовскими статьями” 1654 г.). Упраздняется и Запорожская сечь. Часть запорожцев была переведена на Кубань для охраны новой южной границы и составила ядро Кубанского казачьего войска. Значительное число запорожцев бежало на территорию Турецкой империи.
Учреждение полиции явилось составным элементом реформы административно-управленческой системы. Начало созданию “регулярной” полиции положил Петр 1, издав в 1718 г. указ об учреждении в новой столице-Петербурге должности генерал-полицмейстера. Полицейские функции в Российском государстве осуществлялись и ранее приказами, губными и земскими старостами, воеводами наряду с другими функциями (судебными, военными, финансовыми). Однако до петровских реформ не было специализированных полицейских органов.
Главными задачами созданной Петром 1 полиции стали борьба с уголовной преступностью и охрана общественного порядка, а также обеспечение санитарной (в том числе соблюдение правил торговли съестными продуктами) и пожарной безопасности и т.д.
В обязанности полиции входили также борьба с нищенством, проституцией, пьянством, азартными играми, контроль за соблюдением паспортного режима и ловля беглых и беспаспортных.
Однако роль полиции этим не ограничивалась. Она явилась для Петра 1 одним из важнейших инструментов преобразований, ломки старых порядков и организации новой жизни. Недаром полиция впервые была создана именно в Санкт-Петербурге. Основанная Петром 1 новая столица должна была стать образцом нововведений для всей России. Руководствуясь получившими распространение в Европе идеями “просвещенного абсолютизма”, российские императоры стремились во имя “общей пользы” поставить под контроль власти каждый шаг подданных, подчинить регламентам и инструкциям все стороны их бытия, даже самые мелочные проявления общественной и личной жизни. Инструментом такого “тоталитарного” контроля в руках абсолютистского государства стала полиция. Отсюда чрезвычайно широкий круг ее задач. Полиция должна была даже контролировать домашние расходы (не допуская чрезмерной роскоши и расточительства) и воспитание детей.
Наиболее полно задачи полиции определялись в Регламенте Главному магистрату 1721 г., в котором говорилось, что “полиция есть душа гражданства и всех добрых порядков и фундаментальный подпор человеческой безопасности и удобности”.
Учитывая сословную структуру феодального общества, где каждое сословие обладало наследственным правовым статусом, отличавшим его от иных сословий, полиция должна была следить, чтобы подданные вели предписанный каждому сословию образ жизни и носили присвоенную каждому сословию одежду, прически и т.д. Не случайно абсолютизм получил в истории название “полицейского государства”.
Характерной чертой возникновения русской полиции являлся ее военизированный характер. На службу в полицию, как правило, переводились армейские офицеры. Низшие полицейские чины комплектовались из унтер-офицеров и солдат старших возрастов, исполнявших рекрутскую повинность, но уже по возрасту и состоянию здоровья непригодных к службе в полевых войсках. В помощь полиции (например, для поимки беглых солдат и крестьян, разбойных шаек и т.д.) нередко направлялись воинские команды. Учитывая сравнительную малочисленность полиции, к несению службы по охране общественного порядка привлекалось в порядке повинности местное население по одному человеку с каждых десяти дворов (“десятские”) и в качестве старшего над ними один человек с каждых ста дворов (“сотский”). В городах этих привлеченных к несению охранной службы из местного населения людей в некоторых документах XVIII в. именовали квартальными поручиками.
При рассмотрении развития организационных форм полиции в XVIII в. обращает на себя внимание то, что первоначально специальные полицейские органы были учреждены в столицах: Петербурге (1718 г.) и Москве (1721 г.), а затем в 1733 г. и в ряде других городов. В провинции специальные полицейские органы выделялись не сразу, а полицейские функции по-прежнему исполнялись органами местного управления. Это объяснялось тем, что подавляющее большинство крестьян находилось в крепостной зависимости и подчинялось полицейской власти и суду помещиков. Однако после подавления крестьянского восстания под руководством Е.И. Пугачева при Екатерине II проводится губернская реформа 1775 г., в ходе которой создается и специальный полицейский аппарат в уездах (нижний земский суд), о котором уже шла речь выше.
Вслед за тем в 1782 г. была реформирована городская полиция: в городах учреждаются управы благочиния, принимается специальный Устав благочиния. Управу благочиния возглавлял генерал-полицмейстер в Санкт-Петербурге и обер-полицмейстер в Москве, полицмейстер в губернском городе или городничий в уездном городе. Поскольку управа благочиния (так же, как и нижний земский суд в уезде) являлась не только полицейским, но и судебным органом по мелким уголовным и гражданским делам, то в ее состав входили два пристава (по уголовным и гражданским делам). Учитывая, что суд в феодальном обществе носил сословный характер, в состав управы благочиния включались также два ратмана, т.е. выборных представителя городского сословия.
Компетенция управ благочиния была расширена по сравнению с ранее существовавшими полицейскими органами. Им теперь вменялось в обязанность знать занятия и источники доходов всех жителей, не только постоянных, но и временно приезжающих, а также контроль за общественными организациями, а также религиозными сектами и масонскими ложами, которые могли образоваться только с разрешения полиции. Активизация в середине 80-х гг. масонских лож, связанных с зарубежными организациями, привела к преследованиям и даже арестам наиболее активных их членов. Когда императорским Указом о вольных типографиях в 1783 г. частным лицам была разрешена издательская деятельность, то цензура в отношении книг и журналов также была возложена на Управы благочиния, т.е. на полицию. Характерно, что общая полиция была децентрализована, полицейские органы в губерниях всецело подчинялись губернаторам, а Генерал-полицмейстер фактически руководил лишь столичной петербургской полицией. Правда, в XVIII в. делались попытки превратить Генерал-полицмейстера в руководителя всей полиции империи, но они не имели успеха.
Политическая полиция, наоборот, была строго централизована и подчинялась непосредственно царю.
Впервые в качестве специального органа политической полиции выступают при Петре 1 Преображенский приказ, расположенный в Москве, и Тайная канцелярия в Петербурге.
После смерти Петра 1 при его преемниках наиболее важные политические дела расследовал и решал Верховный Тайный совет. Императрица Анна Ивановна учредила для расследования политических дел особую Канцелярию тайных розыскных дел во главе с бывшим “министром” петровской Тайной канцелярии генералом А.И. Ушаковым.
Абсолютистскому государству нужен был политический сыск для подавления народных масс, недовольных непомерными податями и поборами, диким произволом помещиков. Следует учитывать также, что после смерти Петра 1 шла ожесточенная борьба придворных группировок за власть. Императорский престол, как правило, замещался в результате дворцовых переворотов. Императрица Анна Ивановна, затем Елизавета Петровна не чувствовали себя прочно на престоле и нуждались в политическом сыске как орудии в борьбе за власть. Полномочия Канцелярии тайных розыскных дел были значительно расширены. Все центральные и местные органы управления должны были беспрекословно исполнять указания Канцелярии, пересылать всех лиц заявивших “слово и дело государево” вместе со свидетелями в ее распоряжение. Основной способ получения Канцелярией информации о политических преступлениях - донос.
Печальная известность Канцелярии тайных розыскных дел вынудила правительство провести ее реорганизацию, либеральной фразеологией замаскировать истинную суть политики абсолютизма. В манифесте, изданном Петром III 21 февраля 1762 г., говорилось об упразднении Канцелярии тайных розыскных дел и передаче ее материалов Сенату. В действительности орган политического сыска вовсе не был ликвидирован. Просто вместо Канцелярии была учреждена при Сенате Тайная экспедиция, которой передавались функции политического сыска. Характерно, что во главе этой экспедиции становится один из руководителей бывшей Канцелярии - С.И. Шешковский.
Екатерина II при своем воцарении после дворцового переворота и убийства Петра III подтвердила указанный выше манифест, но подчинила Тайную экспедицию генерал-прокурору, а Московскую контору этой экспедиции - московскому главнокомандующему (т.е. генерал-губернатору) П.С. Салтыкову. Эти меры обеспечили централизацию и полную секретность политического сыска, его независимость от каких-либо иных учреждений и непосредственный контроль за его деятельностью со стороны императрицы. По-прежнему процветали доносы и широко применялась пытка, формально отмененная лишь в 1801 г. Александром 1.
В конце XVIII в. по мере нарастания кризиса феодально-крепостного строя, проявляется тенденция к централизации полиции и подчинению ее военным властям. Указами императора Павла 1 в столицы Петербург и Москву были назначены военные губернаторы, а в важнейшие губернские города - военные коменданты, которым и подчинена была полиция.