В 1884 г. была создана комиссия под руководством Н.П.Игнатьева, которая должна была на основе материалов туркестанской администрации от 1881 г. и материалах ревизии Ф.Гирса выработать окончательный проект Положения об управлении Туркестанского края. В объяснениях комиссии говорилось, что поскольку Туркестан умиротворён и поскольку только "вступив на путь гражданственности и закона" среднеазиатская окраина "перестанет быть бременем для государства", то организация управления должна быть основана "на более широком применении к нему общих законов" империи 28 Комиссия большинством голосов предлагала убрать название "военно-народное управление" и считать, что край управляется на основании общего губернского и уездного учреждения, а на уровне уезда передать управление гражданским чиновникам 29 Члены комиссии Игнатьева полагали, что "...Постановление это, даровавшее народу столь широкое право самоуправления, повело к весьма важным последствиям и даже к некоторому перевороту во внутреннем быте населения. До русского владычества, заведование общественными делами через выборных было весьма мало известно кочевому и оседлому туземному населению края..." 30 По их мнению, предоставление выборного права повысило значения русской власти в глазах местного населения и "...обеспечивало спокойное состояние этого населения, приобретало преданность большинства русскому Правительству..." 31
В объяснениях комиссии Игнатьева было указано, тем не менее, что выборная система имеет существенные недостатки. Однако члены комиссии высказались за сохранение выборной системы, повторив те доводы, которые выдвигал Гире32.
Комиссия Н.П.Игнатьева признала правильным ввести некоторые меры, ограничивающие недостатки выборов. Так, в качестве меры против подкупа было решено, что волостной съезд избирает 4 кандидатов на должность волостного управителя, а утверждает его военный губернатор, он же может в любой момент устранить избранного волостного управителя 33 . Срок службы на должностях комиссия предложила увеличить до 5 лет, чтобы выборы и связанные с этим негативные явления повторялись реже 34 . Жалованье туземным должностным лицам, во избежание злоупотреблений, должно было собираться по раскладке с податями и сдаваться в уездные казначейства, откуда оно под контролем сверху возвращалось на уплату должностных окладов33.
Не дожидаясь официального утверждения Положения об управлении Туркестанского края, назначенный в 1884 г. новый генерал-губернатор фон Розенбах ввёл в действие некоторые предложения комиссии Игнатьева. Среди них правило о выборе 4 кандидатов на должность волостного с последующим утверждением одного из них военным губернатором, а также пятилетний срок для исполнения полномочий волостным36.
Однако Государственный совет, на утверждение которого было отдано Положение, не поддержал многие поправки комиссии Игнатьева и сохранил те процедуры, которые были разработаны ещё Степной комиссией. При этом члены Госсовета считали, что местное самоуправление должно обеспечить каждому из членов общества наиболее широкое участие в самоуправлении, а также должно сблизить строй туземной сельской единицы с таковым же в центре империи37. Правда, предложение перейти от военного к гражданскому правлению в крае поддержки не получило. В целом же в споре между более "либеральным" Центром и "консервативной" администрацией Туркестанского края верх одержала позиция первых, несмотря на компромиссный во многом характер их решений.
Принятое 12 июня 1886 г. и введённое в действие с 1 января 1887 г. Положение об управлении Туркестанского края оформило систему местного самоуправления 38 . Оно постулировало, что "Преимущества, присвоенные другим состояниям Российской Империи, приобретаются туземцами на основании общих законов". В плане структуры местного самоуправления было решено перейти к общероссийской двухуровневой системе: "Оседлое туземное население в каждом уезде разделяется на волости, а волости — на сельские общества (аксакальства)" 39 . Сельское общество должно было составляться из одного или нескольких мелких, ближайших друг к другу, селений, имевших общие хозяйственные выгоды по пользованию землёй и оросительными каналами. Волости образовывались из нескольких смежных сельских обществ, общая численность населения которых составляла от 1 до 2 тыс. дворов.
По Положению, волостью управлял волостной управитель (в народе волостного его стали звать "мингбаши", т.е. начальник тысячи, тысяцкий). На эту должность мог быть избран любой туземец старше 25 лет, за исключением подвергшихся наказанию за преступления, а также состоящие под следствием и судом за эти преступления. Волостной управитель должен был: приводить в исполнение судебные решения и правительственные распоряжения, следить за прибылью и убылью населения, наблюдать за Своевременным поступлением всех сборов и исполнением всех повинностей и т.д. Срок исполнения полномочий этого должностного лица остался минимальным — 3 года.
Волостного управителя должны были избирать на волостном съезде, который формировался из числа выборных, "по одному От каждых пятидесяти домохозяев" (в народе выборных называли "элликбаши", т.е. пятидесятник). Предложение о том, что волостной съезд выбирает лишь кандидатов на должность волостного управителя, в Положение 1886 г. не вошло. Был разработан, на первый взгляд, более демократический порядок, согласно которому на волостном съезде выбирается волостной управитель и его заместитель, после чего их утверждает военный губернатор области по представлению уездного начальника. Однако при этом была введена норма, по которой военный губернатор мог не утвердить избранного волостного и назначить новые выборы, либо даже назначить волостного по своему усмотрению. Волостной съезд имел в ведении также: избрание народных судей, назначение и раскладку общественных сборов и повинностей, относящихся до нескольких сельских обществ и т.д. Особо отмечалось, что на съезде волостных избирателей должен присутствовать уездный начальник или лицо, его заменяющее, но он не должен был вмешиваться в ход выборов.
Сельским обществом управлял сельский старшина (аксакал). Сельский старшина должен был избираться на сельском сходе в присутствии волостного управителя, который не имел права вмешиваться в ход выборов. Для того, чтобы решения сельского схода были действительны, необходимо было присутствие более половины домохозяев и простое большинство голосовавших. Сельского старшину утверждал уездный начальник и у него не было права отменить решение сельского схода. Сельский старшина должен был, помимо многих административных и полицейских обязанностей, собирать с населения подати и повинности, выдавать квитанции в получении денег и предоставлять собранные суммы в казначейство. Сельские сходы могли решать все внутренние проблемы жизни селения, в том числе раскладывать подать по дворам, назначать разного рода местные сборы, решать вопрос о выделении отдельных домохозяйств в самостоятельную податную единицу и т.д.
Волостной управитель и сельский старшина должны были получать за свою работу жалованье: первый — от 300 до 500 рублей, второй — не более 200 рублей в год. Жалованье выбранным лицам собиралось по общественной раскладке вместе с податями и сдавалось в уездное казначейство, которое уже в свою очередь выдавало его должностным лицам. Волостным и сельским старшинам "присваиваются особые знаки, для ношения при отправлении ими служебных обязанностей" и "выдаются печати по должности для прикладывания, независимо подписи, если они грамотны, к исходящим от них бумагам". В случае каких-либо нарушений своих обязанностей туземные должностные лица могли быть подвергнуты наказанию: волостного мог удалить с должности военный губернатор или уездный начальник (временно), а сельского старшину — уездный начальник. Кроме того, уездный начальник и участковый пристав могли налагать на них взыскания и даже арест. С другой стороны, "За усердную службу, а также за знание русского языка, должностные лица общественного управления туземцев могут быть награждаемы, по усмотрению Генерал-Губернатора, почётными халатами или денежными выдачами".