Достаточно интересным является суждение по этому вопросу Н.А. Колоколова, который считает, что слово «контроль» было избрано в противовес устоявшимся понятиям «прокурорский надзор» и «судебный надзор» высших судов за деятельностью нижестоящих. Однако понятие «надзор» и «контроль» не исключают, а дополняют друг друга.
В словаре В.И. Даля понятие «контроль» определяется как проверка чего либо, в то время как слово «надзирать» трактуется как синоним слову «присматривать»[30]. Исходя из этимологической трактовки этих терминов, правильнее было бы понимать прокурорский надзор как наблюдение за точностью соблюдения законов, в то время как судебный контроль – это фундаментальная проверка спорного вопроса[31].
Вместе с тем, необходимо, прежде всего, исходить не из этимологии рассматриваемых терминов, а из того значения, которое в них вкладывается законодателем. В уставе уголовного судопроизводства прокурорский надзор был установлен в виде постоянного наблюдения за следствием на месте его производства, а судебный контроль предусматривал дозволение на производство ряда действий следователем, рассмотрение жалоб на его действия, а также заявленных ему отводов. Подобным образом в целом эти вопросы решены и в УПК РФ 2001 года. Согласно ч. 1 ст. 165 УПК РФ следователю необходимо получить предварительное согласие прокурора на обращение в суд с ходатайством о разрешении проведения определённых процессуальных действий, ограничивающих конституционные права участников расследования, которые предусмотрены в ч. 2 ст. 29 УПК РФ. Таким образом, прокурор осуществляет надзор за законностью действий следователя как до обращения последнего в суд, так и за производством дозволенного судом процессуального действия. Более того, прокурорский надзор осуществляется за всей процессуальной деятельностью в досудебных стадиях и носит постоянный характер. Указанная надзорная деятельность является исключительной компетенцией прокурора. Принятие же судом решения о разрешении проведения наиболее важных процессуальных действий (ч. 2 ст. 29 УПК РФ) является средством контроля за законностью действий и решений органов расследования прокурора. Таким образом, осуществляется своего рода двойной контроль за законностью расследования со стороны прокурора и суда.
Причём отношение к нему неоднозначно. И.Л. Петрухин считает, что при хорошо поставленном судебном контроле в этом нет смысла, и в некотором отношении прокурорский надзор становится излишним. Нет необходимости в том, чтобы одни и те же контрольные функции выполняли разные органы. В то же время, нет резона аннулировать прокурорский надзор полностью – в отношении тех следственных действий, которые проводятся без судебного решения, он должен сохраниться[32].
Введение судебного контроля, безусловно, ограничило сферу надзорной деятельности прокурора, но не изменило её характера. Если исходить из понимания надзора, как наблюдения за законностью предварительного следствия, то предпочтительнее говорить о прокурорском надзоре за исполнением законов органами расследования и судебном контроле за законностью и обоснованностью процессуальных решений и действий органов предварительного расследования и прокурора при применении мер процессуального принуждения, ограничивающих конституционные права участников досудебного производства либо затрудняющих их доступ к правосудию.
В связи с тем, что речь идёт о наиболее значимых правах личности и возможные ошибки чреваты серьёзными и подчас необратимыми последствиями, а тем более в современных условиях, характеризующихся низким уровнем правосознания и распространённостью закона, представляется сохранить «двойной контроль» за исполнением законов при расследовании преступлений. Такое решение в максимальной степени будет способствовать обеспечению законных интересов участников уголовного судопроизводства, прежде всего потерпевших и обвиняемых. И нельзя не учитывать, что надзор за законностью расследования должен быть постоянным, а в ряде ситуаций требуется, чтобы эта деятельность носила и оперативный характер, чего судебный контроль обеспечить не может.
Из этого следует, что в настоящее время и в ближайшем будущем обеспечению законности предварительного расследования преступлений в наибольшей степени будут способствовать сочетание прокурорского надзора и судебного контроля.
В обществе бытует мнение о распространённости нарушений закона при расследовании преступлений и слабой эффективности прокурорского надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. В связи с этим определённый интерес представляют данные судебной статистики за 2005 год по рассмотрению представлений ходатайств и жалоб (раздел 4 формы №1 Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации)[33].
Особенно обращает внимание достаточно высокий процент удовлетворения всеми судами в 2005 году ходатайств органами расследования, получивших на то согласие прокуроров, на проведение процессуальных действий, перечисленных в ч. 2 ст. 29 УПК РФ. Так, ходатайства о заключении под стражу в качестве меры пресечения были удовлетворены судами в 91,8% обращений, о продлении срока содержания под стражей – в 98,5%, о помещении подозреваемого, обвиняемого, не находящегося под стражей, в медицинский и психиатрический стационар – в 96,7%, о производстве осмотра жилища при отсутствии согласия проживающих в нём лиц, обыска и (или) выемки в жилище – 97,8%, о производстве личного обыска - 99,2%, о производстве выемки предметов и документов, содержащих информацию о вкладах и счетах в банках и иных кредитных организациях – 96,8%, о наложении ареста на корреспонденцию, разрешении на её осмотр и выемку в учреждениях связи – 95,7%, о контроле и записи телефонных и иных переговоров – 97,0%.
Немногим ниже процент удовлетворения ходатайств органов расследования о временном отстранении подозреваемого, обвиняемого от должности – 71,6% и о наложении ареста на имущество, включая денежные средства физических и юридических лиц, находящихся на счетах и во вкладах или на хранении в банках или иных кредитных организациях – 92,8%.
Очень высоким является процент удовлетворения судами ходатайств о продлении оперативно – розыскных мероприятий в соответствии со ст. 9 ФЗ «Об оперативно – розыскной деятельности»: о нарушении тайны сообщений – 97,0% и о нарушении неприкосновенности жилища – 99,5%, что подтверждает законность и обоснованность практически всех обращений в суд за разрешением проведения оперативно – розыскных мероприятий[34].
Приведённые данные судебной статистики наглядно показывают, что установленный действующим УПК РФ порядок осуществления судебного контроля в сочетании с прокурорским надзором создаёт необходимые условия для законного и обоснованного разрешения обращений органов расследования в суд о проведении процессуальных действий, ограничивающих конституционные права, и свидетельствуют об эффективности двойного контроля за законность расследования.
Правы оказались и те юристы, в том числе А.Д. Байков, когда, анализируя доводы в пользу дальнейшего расширения судебного контроля в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, утверждали, что речь должна идти не об устранении прокурорского надзора за применением мер процессуального принуждения и замене его судебным контролем, а о сочетании функций прокурора и суда в интересах обеспечения как уголовного преследования, так и защиты прав граждан[35].
Естественно, что такое сочетание прокурорского надзора и судебного контроля, может претерпеть изменения в более отдалённой перспективе, когда изменится криминогенная обстановка, укрепится законность, возрастёт правосознание граждан, повысится эффективность деятельности правоохранительных органов.
Таким образом, исходя из рассмотренных выше положений можно сделать следующие выводы:
Основной процессуальной функцией прокурора наряду с функциями координации деятельности правоохранительных органов, процессуального руководства, выступает функция надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного расследования, а функция уголовного преследования на данном этапе является дополнительной.
Что касается соотношения прокурорского надзора и судебного контроля, то первый не в коем случае не должен быть полностью замещён судебным контролем, как на сегодняшний день, так и в обозримом будущем.
Глава II.
Деятельность прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса.
2.1. Прокурор в стадии возбуждении уголовного дела.
В настоящее время в юридической науке общепризнанным является мнение о том, что возбуждение уголовного дела — это первоначальная стадия уголовного судопроизводства, в ходе которой происходит получение, регистрация, проверка сообщения о преступлении, а в зависимости от результатов проверки содержания решение о возбуждении уголовного дела или об отказе в его возбуждении[36].
В соответствии с положениями действующего уголовно - процессуального законодательства и теории российского уголовного процесса стадия возбуждения уголовного дела охватывает деятельность органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора с момента поступления сообщения о преступлении до вынесения процессуального решения о возбуждении уголовного дела или отказе в возбуждении дела.
Прокурор, как и другие названные выше субъекты, уголовно – процессуальной деятельности, обязан, согласно требованиям закона, принять, проверить поступившее к нему сообщение о любом готовящемся либо совершённом преступлении и в установленный законом срок решить вопрос о возбуждении, отказе в возбуждении уголовного дела, о передаче сообщения по подследственности, а по делам частного обвинения – по подсудности. Вместе с тем включение прокурора в число участников рассматриваемой стадии уголовного процесса вряд ли было бы оправданным, если бы его деятельность ограничилась сказанным. Особенности процессуального статуса прокурора, определяющие его самостоятельную и весьма значимую роль в стадии возбуждения уголовного дела, как и во всём досудебном производстве, заключается в наделении его полномочиями всех других участников. Это полномочия по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование.