В состав субъектов РФ входят также автономные округа. Статус автономной области и статус автономного округа определяются Конституцией РФ, Федеративным договором от 31 марта 1992 г., включающим Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации; другими федеральными актами.
Согласно Конституции РФ (ст. 66), по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Автономная область и автономные округа обладают элементами учредительной власти. Это проявляется в их праве принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты.
Действующая Конституция РФ не регулирует вопросы административно-территориального устройства. Они − область деятельности главным образом субъектов Российской Федерации, каждый из которых решает эти вопросы самостоятельно, применительно к своим специфическим условиям в конституциях республик в составе Российской Федерации, а также в уставах других субъектов РФ.
Так, согласно Конституции Республики Коми (ст. 70), эта Республика состоит из следующих административно-территориальных образований: районов − Ижемского, Княжпогостского, Койгородского, Корткеросского, Прилузского, Сыктывдинского, Сысольского, Троицко-Печорского, Удорского, Усть-Вымского, Усть-Куломского, Усть-Цилемского; городов республиканского подчинения − Сыктывкара, Воркуты, Вуктыла, Инты, Печоры, Сосногорска, Усинска и Ухты − с подчиненными им территориями.
В Уставе Саратовской области (ст. 13) устанавливается, что в административно-территориальном отношении Саратовская область делится на города областного значения и сельские районы. Города могут иметь в своем составе районы, а районы включают села, поселки, города районного значения.
В гл. 8 Устава Иркутской области, посвященной ее территориальному устройству, указывается, что территориальным устройством области является установленная законом система территориальных единиц, составляющая в совокупности территорию области. Территориальной единицей признается в соответствии с законом обособленная часть территории области в виде одного или нескольких поселений с прилегающими землями и установленными границами. Территориальные единицы области подразделяются на единицы базового и первичного уровня территориального устройства области. К базовому уровню территориального устройства области относятся города областного значения и районы. К первичному уровню территориального устройства области относятся иные территориальные единицы.
Таким образом, конституции и уставы субъектов Российской Федерации различают базовые и первичные административно-территориальные единицы субъектов Российской Федерации. К первым из них относятся районы и города республиканского, областного (краевого) подчинения. Ко вторым − относятся города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов предусмотрено в ряде статей Конституции.
Обращаясь к ст. 71 Конституции, следует обратить внимание, что она устанавливает предметы ведения собственно Российской Федерации. Предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов установлены в следующей ст. 72. Отсюда следует, что федеральные органы государственной власти правомочны действовать как по предметам ведения, отнесенным собственно к Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения Российской Федерацией и ее субъектов[4]. Статья 73 определяет полномочия собственно субъектов Российской Федерации.
К ведению Российской Федерации отнесено лишь то, что необходимо и вместе с тем достаточно для защиты суверенитета и верховенства Российской Федерации, обеспечения целостности и неприкосновенности ее территории.
К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено все то, что, исходя из объективных условий существования нашего государства, не может решаться только Федерацией без участия ее субъектов. Так, очевидно, что, хотя регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, а также национальных меньшинств находятся в ведении Федерации, в полной мере защита прав и свобод человека и гражданина, а также национальных меньшинств может быть реализована только с участием государственных органов субъектов Федерации, и прежде всего тех, в которых проживают, например, национальные меньшинства и малочисленные народы. Очевидно, что только на месте можно, например, определить границы территории, на которой определенный этнос занимается традиционной хозяйственной деятельностью, и принять меры для его защиты.
В п. «а» ст. 71 указано, что в ведении Российской Федерации находится принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением. Отнесение этих вопросов именно к ведению Российской Федерации оправдано тем, что только Федерация как суверенное государство вправе устанавливать свои законы, включая основной закон государства − Конституцию, и вносить в них изменения. По этим основаниям к ведению Федерации отнесено право контроля за соблюдением Конституции и федеральных законов.
В п. «а» ст. 71 реализуется один из важнейших конституционных принципов Федерации, в соответствии с которым Конституция Российской Федерации и федеральные законы «имеют верховенство на всей территории Российской Федерации» (п. 2 ст. 4). Для обеспечения незыблемости Конституции установлено также, что ее гарантом является высшее должностное лицо в государстве − Президент Российской Федерации (п. 2 ст. 80 Конституции).
В соответствии с п. «б» ст. 71 к ведению Федерации отнесены «федеративное устройство и территория Российской Федерации». Под федеративным устройством, как представляется, следует понимать состав, порядок формирования и полномочия федеральных органов, а также отношения между Федерацией и ее субъектами, гарантирующие ее сохранение и прогрессивное развитие. Федеративное устройство охватывает также конституционные нормы, устанавливающие, что Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ст. 1 Конституции).
В п. «в» ст. 71 Конституции к ведению Российской Федерации отнесены регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств.
Пунктом «в» к ведению Российской Федерации отнесено «гражданство в Российской Федерации». Эта норма имеет принципиальное значение, поскольку таким образом подчеркивается единство Российской Федерации.
Вместе с тем принципиальные конституционные положения гражданства Российской Федерации закреплены в ст. 62 Конституции Российской Федерации. Ей, в частности, установлено, что гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) только в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации.
К ведению Российской Федерации относится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти (п. «г» ст. 71). Это является действенной гарантией создания органов, необходимых и достаточных для реализации функций федеративного государства.
Пунктом «д» ст. 71 к ведению Российской Федерации отнесена «федеральная государственная собственность и управление ей».
К ведению Российской Федерации относятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (п. «е» ст. 71). Руководствуясь этой нормой, государственные органы Российской Федерации имеют возможность определять принципы и перспективы развития Федерации в указанных выше сферах. Соответствующие акты издаются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, причем в некоторых статьях Конституции четко записана обязанность федеральных органов определять основные направления политики государства. Так, в п. 3 ст. 80 установлено, что Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. В соответствии с п. «з» ст. 83 Президент утверждает военную доктрину Российской Федерации, а на основании п. «в» ч. 1 ст. 114 Конституции Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии.
Представляется, что указанными в п. «е» ст. 71 сферами развития не ограничивается право Российской Федерации устанавливать основы федеральной политики и создавать федеральные программы. Ряд программ разработан и утвержден Президентом и Правительством Российской Федерации; планируется разработка новых программ. На основании федеральных программ министерства, ведомства, подчиненные им организации разрабатывают мероприятия, осуществление которых является обязанностью не только Федерации, но и субъектов Федерации. Многие субъекты Российской Федерации также ввели в практику создание своих программ.