Субъекты РФ, в целях осуществления заключенных им соглашений, по согласованию с МИД РФ могут открывать свои представительства за пределами РФ, давать разрешение на открытие на его территории представительств субъектов и административно-территориальных образований иностранных государств. При этом на них не могут быть возложены дипломатические и консульские функции, они не обладают статусом дипломатических представительств, их работники не пользуются соответствующими привилегиями и иммунитетом.
Таким образом, под международными и внешнеэкономическими связями субъектов понимаются осуществляемые в научно-технической, торгово-экономической, гуманитарной, культурной, экологической и иных областях с соответствующими иностранными партнерами.[59]
Вопросы, не относящиеся к предметам исключительного ведения Федерации, к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, составляют предметы собственного ведения субъектов РФ, т.е. вопросы, не включенные в предыдущие группы. Что не отнесено к ведению РФ, относится к ведению субъекта. Компетенция субъекта обычно закрепляется в их конституциях и уставах. Одни содержат более сплошной перечень предметов ведения и полномочий, охватывающий сферы как совместного ведения РФ и субъектов, так и собственного ведения субъектов. В других субъектах отдельно закрепляют предметы совместного ведения и полномочия вне пределов ведения Федерации и совместного ведения РФ и субъекта.
К предметам собственного ведения субъектов, их конституциями, уставами обычно отнесены: – принятие конституции, устава, законов, иных нормативных актов, внесение в них изменений, дополнений, контроль за реализацией; – установление системы органов государственной власти, порядок организации, деятельности, формирование; – владение, пользование, распоряжение объектами собственности субъекта, управление объектами федеральной собственности, переданными субъекту в управление; – административно-территориальное устройство; – разработка, утверждение, исполнение бюджета, социально-экономических, культурных, градостроительных и иных программ; – учреждение и присвоение почетных званий, наград, премий субъекта; – сотрудничество с другими субъектами.[60]
4. Проблемы федеративных отношений в Российской Федерации на современном этапе
Проблема суверенитета в Российской Федерации.Согласно ч. 1 ст. 4 Конституции РФ суверенитет России распространяется на всю ее территорию. Наряду с этим, республики в составе Федерации признаются государствами (ч. 2 ст. 5 Конституции), что свидетельствует о наличии у них суверенных прав.
Правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении от 7 июня 2000 г. №10‑П, состоит в том, что субъекты Российской Федерации не обладают государственным суверенитетом. Однако это не внесло определенности в статус республик в составе Российской Федерации. Четко и однозначно урегулировать статус субъектов России возможно только в рамках Конституции.[61]
Выход из созданного Конституцией РФ противоречия в статусе ее субъектов, состоит в уточнении взглядов на суверенитет в федеративном государстве. Суверенитет – это верховная власть в формальном, внешнем аспекте. Государственным суверенитетом, согласно ст. 4 Конституции РФ, обладает Российская Федерация. Суверенитет Российской Федерации проявляется, прежде всего, в сфере международных отношений.
Сущностные свойства федерализма берут свое начало в особой природе суверенитета, состоящей в его осуществлении с участием органов власти субъектов федерации, что осуществимо в рамках классической системы разделения властей. Только сотрудничество и партнерство органов публичной власти разных уровней в состоянии обеспечить нормальное функционирование федеративных институтов. Основной упор в конституционном регулировании вопросов осуществления суверенитета должен быть сделан не на провозглашении суверенных прав субъектов РФ либо их государственной природы, а на гарантиях участия субъектов РФ в осуществлении власти на федеральном уровне. Особое значение в этой связи приобретает статус, порядок формирования и полномочия Совета Федерации.
Выводы:
– из Конституции РФ необходимо исключить положения о государственном статусе республик;
– усиление гарантий участия субъектов РФ в федеральном законодательном процессе способно усовершенствовать механизмы согласования интересов Федерации и ее субъектов;
– немаловажное значение имеет конституционное закрепление нового порядка формирования Совета Федерации путем непосредственных выборов населением субъектов РФ; усиления его роли в законодательном процессе путем перехода от схемы одобрения законопроектов к схеме внесения поправок, а также предоставления Совету Федерации отдельных полномочий «нижней» палаты парламента при рассмотрении некоторых категорий законопроектов.[62]
Проблема равноправия субъектов Российской Федерации. Согласно ч. 1 ст. 5 Конституции РФ Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (ч. 4 ст. 5 Конституции).[63]
Конституция РФ содержит целый ряд оснований для дифференциации статуса субъектов РФ. Среди них: наличие шести разновидностей субъектов Федерации (ч. 1 ст. 5, ст. 65), государственный статус республик (ч. 2 ст. 5), различие в статусе основных законов для республик и других субъектов РФ (ч. 2 ст. 5, ч. 1 и 2 ст. 66), право устанавливать государственные языки для республик (ч. 2 ст. 68), феномен сложносоставных субъектов РФ (ч. 3, 4 ст. 66), особый статус города Москвы как столицы Российской Федерации (ч. 2 ст. 70).
Выводы:
– ограничение количества субъектов Федерации;
– регулярное и интенсивное взаимодействие между регионами и федеральным центром при обеспечении наибольшего участия заинтересованных сторон в решении тех или иных вопросов;
– равновесие сил в федеративной системе, использование механизмов сдержек и противовесов, взаимовыгодность сотрудничества.[64]
Уточнение места и роли договоров в правовой системе Российской Федерации. Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ наделяются правом передачи друг другу части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ч. 2, 3 ст. 78 Конституции РФ).
Несмотря на наличие нормы ч. 3 ст. 11, предметы ведения разграничены нормами самой Конституции РФ и дополнительному размежеванию не подлежат. Вследствие этого договорное право в правовой системе Российской Федерации четко ограничивается вопросами разграничения полномочий, так как перераспределение позиций компетенционных перечней Конституции (ст. 71–72) можно рассматривать как нарушение ее норм.
Договор – это средство нормализации федеративных отношений, апробированное многими федеративными государствами. Договорные инструменты урегулирования взаимоотношений между разными уровнями публичной власти могут быть особенно полезны ввиду нерациональности регулирования какого-либо вопроса на законодательном уровне.
Выводы:
Необходимо изменить редакцию ч. 3 ст. 11 Конституции РФ с тем, чтобы:
– точнее определить роль и место договоров в правовой системе Российской Федерации;
– сделать федеральные законы конституционным инструментом разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов;
– исключить упоминание Федеративного договора.[65]
Наиболее проблемным является совместное ведение Российской Федерации и субъектов. Практика наглядно продемонстрировала, что данная компетенционная сфера имеет тенденцию либо к избыточной децентрализации, либо, напротив, к неоправданной централизации, причиной чему является, в том числе несовершенство самой конституционной модели разграничения компетенции, предусматривающей размежевание компетенции по различным критериям:
– по сферам общественных отношений (защита прав и свобод человека и гражданина, природопользование, охрана окружающей среды);
– по объектам (особо охраняемые природные территории, адвокатура, нотариат);
– по отраслям законодательства (административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное законодательство);
– по полномочиям (осуществление мер по борьбе с катастрофами, установление общих принципов налогообложения, выполнение международных договоров Российской Федерации).