Федеральным законом, который устанавливает общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации, является Федеральный закон от 8 января 1998г. №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Согласно этому закону муниципальным служащим является гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета [3, с. 3].
Основными задачами муниципальной службы являются:
- обеспечение наряду с государственной службой прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;
- обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения;
- подготовка, принятие, исполнение и контроль решений в пределах полномочий органов местного самоуправления;
- защита прав и законных интересов муниципального образования.
Если говорить об отличии задач муниципальных служащих от задач государственных служащих, то оно заключается лишь в уровне (федеральный, региональный, местное самоуправление), то есть качественного отличия не существует: все направлено на улучшение благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов.
Функции муниципальной службы:
- разработка проекта местного бюджета, отчет об его исполнении, а так же непосредственное обеспечение местного бюджета;
- разработка и организация социально-экономических программ развития территории и обеспечение их реализации; разработка нормативно-правовых актов по вопросам местного значения; управление и распоряжение муниципальной собственностью;
- руководство муниципальным здравоохранением, эксплуатация муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства и другими муниципальными предприятиями, организациями, учреждениями;
- осуществление полномочий органов государственной власти, переданные федеральными законами или законами субъекта Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.
Следует отметить, что сходства государственной и муниципальной службы есть и единственное их отличие – это уровень и некоторые другие особенности [4, с. 4].
Государственную и муниципальную службу связывает много сходных черт, но, благодаря организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти, интерес представляют различия в содержании этих двух видов деятельности.
Первое отличие государственной службы от службы муниципальной лежит в содержании деятельности, которую осуществляет муниципальный служащий. Это выражается в том, что муниципальный служащий одновременно исполняет как властные полномочия - регулирование общественных отношений на подведомственной органу власти территории, так и хозяйственные - непосредственное управление муниципальным хозяйством.
Второе отличие (по объему компетенции персонала) выделяется при помощи метода сравнительного анализа двух понятий – «государственная служба» и «муниципальная служба». Под государственной службой в статье 2 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» понимается «профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов».
Под муниципальной службой в статье 2 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в РФ» понимается «профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной». Муниципальная должность, в свою очередь согласно статье 1 этого же закона, образуется «в соответствии с Уставом муниципального образования с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению исполнения полномочий данного органа местного самоуправления».
Обратим внимание на то, что государственный служащий в отличие от муниципального, не наделен правом непосредственного исполнения полномочий соответствующего органа. Главной чертой современной концепции государственной службы является то, что государственная служба соотносится с обслуживанием политических должностных лиц, а не с целями и функциями государства.
Муниципальная служба не соотнесена жестко с обслуживанием высшего должностного лица муниципального образования. Муниципальная служба нацелена на решение вопросов местного значения. Гражданин РФ, занимающий муниципальную должность, или непосредственно исполняет полномочия, предусмотренные Уставом муниципального образования, или обеспечивает его исполнение органом местного самоуправления (в зависимости от того, что за вопрос, в чьей компетенции он находится) [5, c. 9].
Основными принципами муниципальной службы являются:
- приоритет прав и свобод человека и гражданина;
- равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства;
- профессионализм и компетентность муниципальных служащих;
- доступность информации о деятельности муниципальных служащих;
- правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;
- ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
- внепартийность муниципальной службы [6, c. 3].
И государственная, и муниципальная служба относятся к публичной службе, однако муниципальная служба не является разновидностью государственной. Считается, что муниципальная служба – это есть специфическая разновидность службы, не являющаяся государственной, в органах местного самоуправления муниципальных образований: городских и сельских поселений и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
ФЗ «О государственной гражданской службе» в п.2 ст.3 четко закрепляет, что государственная гражданская служба РФ подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ. О какой-либо «государственной гражданской муниципальной службе» речи в данном законе не идет. Таким образом, муниципальная служба не является, по мнению законодателя, государственной.
Но существуют и другие мнения по этому поводу. Так, Ю.Н. Старилов относит «муниципальную службу» к «государственной службе». То есть широкое понятие «государственная служба» охватывает и «муниципальную службу» как частную ее разновидность. По мнению исследователя, сама модель российской публичной службы, когда государственная и муниципальная служба разделены специальными законодательными актами является значительной проблемой, и поэтому необходимо выровнять статус государственных и муниципальных служащих [1, c. 65].
Подтверждение возможности существования такого мнения основывается и на том, что муниципальная и государственная службы тесно взаимосвязаны, что закрепляется в статье 7 ФЗ «О государственной гражданской службе», из которой следует следующее:
Взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы обеспечивается посредством:
- единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;
- единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;
- единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;
- учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
- соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;
- соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца [7, c. 7].
Граждане Российской Федерации осуществляет свою власть через систему публичной власти, которая осуществляется в России в формах государственной власти Российской Федерации (федеральная власть), государственной власти субъектов РФ (региональная власть) и местного самоуправления (муниципальная власть). Эти три уровня публичной власти России организационно обособлены друг от друга, самостоятельны в пределах своих полномочий, но природа их по существу одинаковая – органы власти получают свои полномочия от народа (населения соответствующей территории).
При всем этом, действующее законодательство, как было сказано выше, не включает муниципальную службу в государственную гражданскую службу, и на этом основывается разделение в статусе тех и иных служащих.
Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ.
Муниципальный служащий занимает определенную должность. Должность муниципального служащего может быть:
- выборной, то есть замещаемой в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;