Буржуазный характер "Уставной грамоты" 1820 г. несомненен, как и ее ярко выраженный патримониальный характер. Парламент мог отвергнуть предложенный императором закон, но в то же время он был не в силах принять его помимо воли монарха. За императором кроме исполнительной власти сохранялось право решать практически все дела в государстве. Вмешательство монарха в выборы депутатов в парламент означало нарушение принципа разделения властей.
Ограничивая самодержавный произвол, вводя его в определенные законные рамки, проект конституции 1820 г. все же сохранял доминирующее положение самодержца во всех областях государственной жизни.
Александр Iодобрил документ. Казалось, что Россия вот-вот перейдет к конституционному устройству. Но царь вновь побоялся противников реформ. Очередной проект был похоронен в недрах его канцелярии.
В то же время император поддерживал и продвигал конституционные идеи там, где это, как он полагал, не грозило устоям империи. Так в Великом княжестве Финляндском были образованы сейм (выборная представительная власть) и Государственный совет (исполнительная власть), подтверждалась право частной собственности для всех граждан края.
Конституционные реформы в Финляндии и Польше царь рассматривал как начало будущих политических перемен во всей России. Эти меры вызывали бурю восторга среди передовых людей страны и повергали в шок консервативное дворянство.
Он отстаивал конституции для Франции, дал конституцию Финляндии и Польше. Он освободил от крепостной зависимости эстонских крестьян. Освободил скверно без земли, но все же сделал для них то, чего он никак не мог решиться сделать для русских крестьян. Когда дело касалось России, Александр терялся.
Русскому дворянству он не доверял и презирал его. Это был единственный класс, который он знал ближе и мог судить о нем.
Среднего сословия Александр не знал так же, как и крестьянство.
Во внутренней политике России противоречиво уживались конституционные, антикрепостнические начала, обращенные к регионам Прибалтики, Финляндии, Польши и, напротив, - реакционные, самодержавные, крепостнические тенденции, милые сердцу дворянства, бюрократии и духовенства и направленные на охранение существующего режима на всей остальной территории страны.
Россия продолжала безнадежно топтаться на месте, все более отставала от цивилизованного мира. Именно это, в конце концов, и привело к мощному революционному взрыву, в центре которого оказалась не стихийная ярость казаков и крестьян, а организованное сопротивление просвещенной, молодой, решительной части дворянского сословия, прежде всего, офицерства.
"Слава богу, этот преступный и спешный шаг к конституции не был сделан, и весь этот фантастический проект был отвергнут в Совете Министров весьма незначительным меньшинством" (Александр III).
К началу 1880 г. в стране развивался и приобретал новые обороты народнический террор. Появлялись люди - нигилисты, которые отрицали все общеправовые нормы, установившиеся в обществе. Они ходили в народ и занимались пропагандой своих идей. Организовывались многочисленные кружки, где, в основном, считали террор революционным правосудием.Нигилисты произносили речи, борются за благо народа.
В результате появились идеи цареубийства. Эти цели ставила себе организация "Земля и Воля".
Желая положить конец антиправительственным выступлениям в стране, Александр IIнаделил большими полномочиями графа М.Т. Лорис-Меликова.
Его идеи:
1. Провести преобразования в системе политического управления страной.
2. Упразднение третьего отделения Императорской канцелярии.
3. Создание Департамента полиции.
4. Отставка некоторых высших сановников империи.
5. Учреждение совещательной комиссии при государственном совете.
6. Отправка в отставку некоторых высших сановников империи из-за дурной репутации в либеральных кругах.
Лорис-Меликов хотел вернуть царю спокойствие и помочь забыть идею об убийстве царя декабристам. Но его идеи не привлекли их, и они создали "Народную волю", руководителем которой стал студент Желябов. А дочь генерала С.Л. Петровская составляла с группой единомышленников план покушения на жизнь царя. Но полиция напала на Желябова, арест накануне убийства.
Идеи Лорис-Меликова не произвели должного впечатления на народников, поэтому его проект политических реформ не приняли за основу борьбы с народническим террором.
Также, кроме плана борьбы с террором, он создал множество проектов, одним из которых являлась конституция. Граф добился, чтоб этот проект оценили опытные люди.
Свои проекты Лорис-Меликов предполагал передать на рассмотрение особой комиссии, в состав которой должны были войти, кроме чиновников, выборные от губернских земств и некоторых городских дум.
Лорис-Меликов, верный принципу постепенности преобразований, предлагал поставить рядом с монархомне полноправный парламент, обсуждающий и принимающий правовые акты, и совещательный представительный орган. Однако этот замысел не был осуществлён.
Убийство императора Александра IIоказалось роковым для проекта Лорис-Меликова и для его карьеры. На заседании во дворце, где Победоносцев разоблачал конституционные стремления Лорис-Меликова, его проект был отвергнут императором Александром III. В консервативных кругах Лорис-Меликов считался носителем идеи либерализма и виновником катастрофы 1 марта.
Конституция Лорис-Меликова значительно ограничивала привлечение земских и думских представителей к рассмотрению законопроектов.11 апреля 1880 Лорис-Меликов представил императору доклад, в котором предложил программу преобразований. Она предусматривала перестройку местного управления, расширение прав старообрядцев, пересмотр паспортной системы, урегулирование отношений предпринимателей и рабочих, изменения в системе народного образования, привлечение народа к участию в обсуждении проектов и некоторых правительственных распоряжений. Александр II одобрил проекты Лорис-Меликова и по его ходатайству уволил министра народного просвещения графа Толстого Д.А., что способствовало популярности Лорис-Меликова в либеральных кругах.
Свой доклад министр внутренних дел, граф М.Т. Лорис-Меликов представил 28 января 1881 г. В нем он выражал свое желание добиться успеха в преобразовательных работах центральных учреждений.
Было необходимо призвание общества к участию в разработке мероприятий. Но, по мнению Лорис-Меликова, для России немыслима никакая организация народного представительства. Он не одобрял предложения о создании земской думы или земского собора.
Граф учредил в С. - Петербурге временные подготовительные комиссии, чтобы работы этих комиссий рассматривались с участием представителей от земства и некоторых значительных городов.
Подготовительные комиссии состояли из представителей центральных правительственных ведомств, приглашенных служащих и не служащих лиц, известных своими специальными трудами в науке или опытностью по той иди другой отрасли государственного управления, народной жизни. Председательство в комиссиях принадлежало высшим государственным деятелям. В состав комиссий входили также ревизующие сенаторы по окончании ими ревизий.
На первое время число комиссий было ограничено двумя по главным отраслям: административно-хозяйственные и финансовые. Каждая комиссия подразделялась на отделы или подкомиссии.
Функции административно-хозяйственной комиссии:
· преобразование местного губернского управления (распределение прав и обязанностей и приведение административных учреждений в соответствие с судебными и общественными учреждениями, учитывая потребности управления)
· дополнение и внесение изменений в положение 19 февраля 1861 г. и последующих по крестьянскому делу указаний, соответственно выяснившимся потребностям крестьянского населения
· найти лучшие способы:
- для прекращения обязательных отношений крепостных крестьян со своим помещиком;
- для облегчения выкупных платежей для крестьян, которые находятся в плохом финансовом положении;
· пересмотр положений земского и городового, для внесения дополнений и исправлений
· организация продовольственных запасов и всей системы народного продовольствия
· применение меры по охранению скотоводства.
Решения вопросов, которыми занимались финансовые комиссии, вносились в доклад. Его предварительно рассматривало министерство внутренних дел, а потом все материалы передавались императору на рассмотрение решений вопросов, в основном податных, паспортных и других.
В обязанности комиссий входило составление законопроектов. Потом эти законопроекты, по указанию верховной власти, обсуждались в общей комиссии (не более двух месяцев), члены которой были председателями подготовительных комиссий. Членами этих комиссий были председатели от губерний, от некоторых значительных городов. Их было по два лица от каждой губернии и города.
В губернские земские собрания и городские думы было предоставлено избирательное право не только гласным, но и другим лицам, принадлежащим к населению губернии или города. А из губерний, где земские учреждения еще не открыты, могли бы быть призваны лица по указанию местной власти.