- Дорожные фонды, если они финансируют деятельность только одной дорожной службы, могут быть самостоятельными подразделениями такой службы; в противном случае (если региональный ТДФ финансирует, например, также работу муниципальных дорожных служб) они должны быть самостоятельными организациями для избежания конфликта интересов;
- Основная задача ТДФ – составление программ финансирования и их реализация через дорожные службы. Кроме тог, ТДФ может участвовать в аудите выполнения программ финансирования. Для небольших и средних стран требуется не более пяти человек персонала для решения всех задач фонда;
- В отличие от доказавших свою неэффективность ДФ первого поколения, фонды нового поколения в обязательном порядке управляются советами директоров, в состав которых входят, помимо представителей финансовых, дорожных и транспортных департаментов администрации, представители пользователей дорог с правом решающего голоса.
Совет директоров ТДФ должен иметь следующие основные полномочия:
- Рекомендовать финансовой администрации повышать или понижать уровень сборов с пользователей автомобильных дорог;
- Согласовывать систему организации сборов и меры по предотвращению уклонения от их уплаты;
- Устанавливать и публиковать критерии распределения финансирования между дорожными службами и направлениями работ;
- Принимать бюджет фонда, разработанный на основе предложений дорожных служб;
- Устанавливать подходы к координации и планированию программ дорожных работ определять порядок размещения средств по видам работ;
- Деятельность дорожных фондов и дорожных служб должна быть максимально прозрачной, что обеспечивается открытым обсуждением программ и бюджетов фонда, публикацией подробных данных о доходах и расходах, присуждении подрядов, независимым аудитом деятельности дорожных агентств и фондов.
Как свидетельствует анализ институциональной и организационной структуры органов управления и финансирования дорожного хозяйства субъектов РФ и муниципалитетов, многие из указанных принципов там не выполняются. Это в особенности касается участия представителей пользователей автодорог в советах директоров ТДФ, функций совета, организации фондов, а также отделения дорожных служб от дорожных подразделений администрации. Особенно серьезной проблемой является непрозрачность деятельности дорожных фондов, департаментов и служб, отсутствие публикаций и других форм доступа к данным о финансировании дорожного хозяйства, а в некоторых регионах – даже трудности получения такой информации со стороны финансовых органов региона без согласия вышестоящих отраслевых органов. Данная проблема проявилась также при сборе данных для целей данного проекта.
Наиболее серьезным пробелом рынка, который требует мер со стороны государственных органов власти и органов местного самоуправления, является низкий уровень конкуренции между предприятиями и организациями дорожного хозяйства, оказывающими различные виды услуг, начиная от управления эксплуатацией дорог, проектно-изыскательских работ и заканчивая строительством, ремонтом, надзором за работами и информационным обеспечением.
Как подтверждает мировой опыт, существует очень тесная зависимость между уровнем конкуренции и уровнем издержек на строительные работы, следовательно – и экономией бюджетных финансов на цели дорожного хозяйства. В первую очередь это относится к степени охвата рынка тендерной формой размещения заказов и числу участников торгов.
Обеспечение контролируемой конкуренции прежде всего предполагает, чтобы практически все виды услуг в дорожном хозяйстве предоставлялись по результатам открытых торгов, предусматривающих заключение подрядного договора на ограниченный срок и возобновление его также на тендерной основе.
Хотя в большинстве обследованных субъектов РФ действуют законы или иные нормативные акты, предусматривающие конкурсную форму (торги) размещения заказов на поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд, как некоторые положения этих актов, так и практика их применения существенно расходятся с указанными требованиями конкуренции. Так, в ряде регионов практикуются преимущественно закрытые конкурсы (тендеры). Такие виды услуг, как предпроектные работы, проектирование, надзор, и особенно управление дорогами контрактируются без торгов или только формально контрактируются на основании торгов, но реально на постоянной основе выполняются одними и теми же государственными организациями.
В большинстве Челябинской области заказы на дорожные работы по строительству, и особенно по содержанию автодорог, как правило, достаются одному или нескольким крупным государственным или муниципальным унитарным предприятиям, крупным приватизированным компаниям. Такое положение нередко оправдывается региональными и местными администрациями отсутствием соответствующих поставщиков, что, в частности, служит предлогом для проведения закрытых торгов.
Число поставщиков дорожных работ в субъектах РФ действительно сильно ограничено. Но это в первую очередь объясняется отсутствием системы государственных (муниципальных) мер поддержки и программ по стимулированию выхода мелких и средних частных компаний на рынке дорожных услуг. В частности, ни в одном регионе администрации не занимаются последовательной поддержкой лизинга строительного дорожного оборудования. Не существует системы кредитования или гарантирования кредитов под вложения частных дорожных подрядчиков в основной капитал, без чего они не в состоянии осуществлять достаточные объемы дорожных работ на соответствующем техническом и качественном уровне, а потому не могут участвовать в торгах.
Условием поддержания нормального уровня конкуренции в отрасли является отказ государства и муниципалитетов от вмешательства в формирование издержек дорожных подрядчиков и цен на дорожные работы – функции «нормирования» затрат должен выполнять рынок через механизм открытых торгов с достаточным числом конкурентов на таких торгах. Как свидетельствует опыт стран с рыночной экономикой, несоблюдение этого принципа ведет к завышению подрядчиками своих затрат и расценок на работы и делает неэффективным бюджетное финансирование дорожного хозяйства.
В Челябинской области наблюдается «провал» рынка в этой области, который объясняется подменой рынка централизованным регулированием и контролем издержек и цен. Дорожные работы «зарегулированы» большим количеством устанавливаемых даже не на региональном, а на федеральном уровне нормативов затрат, строительных норм, нормативов потребностей в материалах и оборудовании, в рамках которых должны действовать дорожные подрядчики.
Развитие платной сети автодорог в регионах и муниципалитетах может являться одним из методов уменьшения вмешательства органов власти и самоуправления в отрасль, обеспечения в подотрасли платных дорог близкого к нормальному уровня конкуренции. В результате будет иметь место повышение эффективности государственного и муниципального финансирования общей дорожной сети территорий, так как высвобождаются бюджетные ресурсы, которые иначе были бы направлены на строительство и (или) эксплуатацию тех дорог, которые теперь эксплуатируются на основе самофинансирования.
Кроме того, в результате такого дополнительного расширения сети происходит общий рост экономической активности, товарооборота и доходов – следовательно, расширяется налоговая база доходов бюджетов. Вместе с тем следует учитывать, что платные автодороги, как свидетельствует мировой опыт, могут быть рентабельными только при очень высоких уровнях транспортных потоков и могут эффективно эксплуатироваться, как правило, только в случаях автотрасс с ограниченным числом точек контролируемого въезда и выезда, а также при соблюдении целого ряда других ограничительных условий. Как правило, доля платных автодорог не может превышать 10% протяженности всех дорог.
1. Нормативно-правовые акты
1. Федеральный закон №131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» в Российской Федерации (с изменениями на 12 августа 2004 года)
2. О дорожных фондах в Российской Федерации: Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 118-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2000. № 2. Ст. 3580.
3. О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового Кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 24 июля 2002 года № 110-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2000. № 2. Ст. 3580.
4. Об автомобильных дорогах Челябинской области: Закон Челябинской области от 29 октября 1999 г. № 663 // Южноуральская панорама. 1999. 15 января.
5. Об утверждении Положения о Министерстве транспорта РФ: Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2000 г. №1038 // Собрание законодательства РФ. 2000. № 5. Ст. 6070.
2. Справочно-статистические материалы
1. Регионы России. Статистический сборник. Том 1,2. М.: Государственный комитет РФ по статистике, 2002. 84 с.
2. Российский статистический ежегодник. М.: Государственный комитет РФ по статистике, 2002. 103 с.
3. Социально-экономическое положение России в 2002 году. М.: Государственный комитет РФ по статистике, 2002. 147 с.
4. Транспорт и связь. М.: Государственный комитет РФ по статистике, 2002. 135 с.
5. Челябинская область в цифрах. Челябинск: Челябинский областной комитет государственной статистики, 2002. 76 с.