После Петра I на престоле нередко оказывались либо слабые люди, либо лица, не имевшие законных прав на престол, захватившие его путем дворцового переворота. Из восьми императоров XVIII—начала XIX в. четыре — Екатерина I, Елизавета Петровна, Екатерина II, Александр I — вступили на престол в результате дворцового переворота, организованного дворянской гвардией. Анна Иоанновна была избрана дворянством. Зависимость от дворянства (из чувства самосохранения или благодарности) вынуждала самодержцев, особенно сразу после дворцового переворота, удовлетворять дворянские требования, идти на всякие уступки и даже прямо угождать. Например, Екатерина II из подготовленного ею к опубликованию Наказа депутатам Комиссии по составлению нового Уложения, по рекомендации своих советников, исключила все вольнолюбивые фрагменты, в частности те, в которых осуждалось крепостное право. В глазах государей дворянство являлось не только надежной опорой самодержавия, но и представителем всего населения перед верховной властью, поскольку именно дворянство всегда оставалось землевладельческим сословием, тесно связанным с остальными группами населения, особенно с крестьянством, с жизнью провинции, с местным и общественным управлением. Соответственно мнение общества было подменено мнением дворянства. Поэтому решение императоров сделать ставку на дворянство являлось прагматическим и рациональным, особенно для тех из них, которые не имели законных прав на российский трон.
Однако императоры ни в XVIII в., ни в XIX в. не стали простым рупором дворянских интересов. Самодержавие проявляло достаточную самостоятельность в своей политике, которая чаще всего определялась задачами самой политики и государственными интересами. Конечно, дворянские интересы всегда приходилось принимать во внимание — забывавших об этом ждала расплата. Петр III, потерявший осторожность и переставший считаться с дворянской элитой, был немедленно свергнут с престола, несмотря даже на то, что принял два очень понравившихся дворянству закона — об освобождении от обязательной службы и о секуляризации церковных имений. То же самое случилось с Павлом I, который покусился на дворянские привилегии. Таким образом, со смертью Петра I дворянство превратилось в де-факто правящее сословие в том смысле, что решало вопрос о престолонаследии, оказывало сильное и нередко доминирующее влияние на внутреннюю и внешнюю политику, сделалось единственным соучастником государственного управления и одновременно тем приводным ремнем, который связывал верховную власть с обществом. После того как Екатерина II укрепила свое положение, она попыталась очень дипломатично ослабить свою зависимость от дворянства с помощью реформ управления и сословной реформы. Реформа управления 1775—1785 гг. была компромиссом между самодержавием и дворянством: дворянство приобрело значительную власть в местном коронном управлении благодаря праву из-
бирать около половины уездных и до трети губернских должностных лиц, а императрица укрепила свою личную власть в центре вследствие ослабления роли коллегий в государственном управлении. Эта реформа также позволила верховной власти отчасти решить больной вопрос с недостатком чиновников, из-за которого самодержавие не имело сил эффективно управлять провинцией: слабость администрации на местах была компенсирована привлечением дворянства к местному управлению. Сословная реформа 1775—1785 гг. увеличила привилегии дворянства и превратила его в самое привилегированное сословие, за что оно платило лояльностью и преданностью Екатерине. С другой стороны, было форсировано формирование городского сословия, которое до некоторой степени могло служить противовесом дворянству. Несмотря на исключительные привилегии, полученные дворянством, вряд ли можно согласиться с широко распространенным мнением, что конечной целью императрицы являлось укрепление господства дворянства. Самодержавие осталось самостоятельной политической силой и в полной мере сохраняло статус лидера общества, так как имело широкую социальную базу, которая включала не только дворянство, но также крестьянство, городское сословие и духовенство.
Роль закона в государственном управлении
Единственным источником права начиная с Петра I и до 1917 г. признавался закон. Обычай, который играл выдающуюся роль в Московской Руси, оставил область государственного управления и в значительной мере сферу общественных отношений в границах города, хотя сохранил свою силу среди крестьянства в сельской общине. Вследствие этого характер и цель законодательства Российской империи существенно изменились. В Московском царстве законодательство основывалось главным образом на обычном праве и отличалось в силу этого преимущественно традиционным, охранительным характером в том смысле, что стремилось в основном кодифицировать существующие законы или обычаи, защитить уже существующее положение вещей, а не проложить дорогу новому в общественных отношениях. В императорский период законодательство порвало связь с обычаем и имело преимущественно реформаторский характер, основываясь либо на иностранном законодательстве (например, при Петре I или Александре II), или на теоретических рациональных соображениях (например, при Екатерине II или Александре I). Вследствие этого законодательство XVIII в., да и последующего времени в значительной степени по своему содержанию находилось в противоречии с прежним правом. Самодержавие стремилось установить в народе новые правовые понятия с помощью новых законов, полагая, что закон является выражением не обычаев народа, а только воли законодателя. Таким образом, главная цель права принципиально изменилась: в московский период цель состояла в том, чтобы сохранить, а в петербургский период — чтобы усовершенствовать общественные отношения, хотя, разумеется, и в том и другом случае законодательство имело и общую цель — поддержать общественный порядок.
Существует традиция как в русской дореволюционной, так и в современной литературе называть русское государство XVIII в. полицейским на том основании, что оно приняло на себя заботы о многих, если не обо всех, даже маловажных, потребностях жизни подданных, особенно в сфере экономической и бытовой, и пыталось регламентировать и исправлять их с помощью закона. Термин происходит от слова «полиция» (police, Polizei), что означало государственное устроение. Действительно, начиная с Петра I правительство предписывало подданным: из чего строить дома и печи, из какого дерева приготовлять гробы для покойников, какими орудиями возделывать землю, из каких материалов изготовлять обувь, какого покроя должно быть платье, на скольких лошадях ездить какому чину, по какой модели строить корабли и т. д. Подобная политика была общей для ряда европейских государств XVIII в., так же как и монархический патернализм. Отличительные черты русской государственности этого периода состояли в том, что патернализм был не рудиментарным явлением, как на Западе, а вполне жизнеспособным и что стремление все регламентировать в России имело специфическую мотивацию — заботу о народе, который в силу культурной отсталости и приверженности предрассудкам нуждается в отеческом попечении мудрых и просвещенных начальников. Кроме того, такая политика вмешательства в частную жизнь подданных в России имела прочную традицию в XVI—XVII вв. и являлась чем-то новым не по существу, а только по форме и масштабам, так как и до XVIII в. государь в России совмещал в себе высший духовный и светский авторитет, поэтому должен был заботиться и о душевном спасении, и о хлебе насущном для своих подданных. Другое дело на Западе. Только в XVI—XVII вв. многие западноевропейские государства освободились от опеки римского папы и Священной Римской империи, и только после этого они могли и стали претендовать на всестороннюю государственную опеку своих подданных. При Петре I впервые появляются специальные полицейские органы (прежде полицейские функции исполнялись общими органами центрального и местного управления), правда, только в Петербурге и Москве. При Екатерине II в 1775 г. (Учреждением о губерниях) и в 1782 г. (Уставом благочиния) было дано прочное устройство полиции во всем государстве в смысле учреждения, которое опекает население во имя его же блага. В столицах учреждены обер-полицмейстеры, в городах — городничие и при них управы благочиния, в уездах — капитан- исправник и нижние земские суды, избираемые дворянством. Что же касается масштабов, то нужно принять во внимание, что стремление регламентировать частную жизнь всегда оставалось в значительной мере декларацией (в России в существенно большей степени, чем на Западе) и никогда не могло быть реализовано, во-первых, из-за явного и скрытого саботажа населением правительственных указов и, во-вторых, из-за слабости государственного аппарата. Полицейское государство было моделью русской государственности для Петра I; при Екатерине II попытки регулировать частную жизнь стали постепенно ослабевать, но они усилились в конце ее царствования, при Павле I и Николае I, в чем легко убедиться, читая сборник постановлений правительства «Права и обязанности градской и земской полиций», многократно изданный во второй четверти XIX в.
Термин «полицейское государство», уместный для XVIII в., в настоящее время непригоден для идентификации российской государственности XVIII в. в силу того, что приобрел характер политического ярлыка и подразумевает угнетение личности и общества, насилие, принуждение, репрессии со стороны государства, а не попечительство о всем и вся, не усовершенствование администрации, общественных отношений, каким было его значение в XVIII в., близкое к доктрине просвещенного абсолютизма. «Народу, как больному ребенку, должно указать, что ему следует есть и пить», — говорил Фридрих II — типичный последователь полицеизма и один из просвещенных монархов Европы XVIII в. Поскольку в новейшей исторической литературе термин используется в осуждающем смысле, он несет большую отрицательную эмоциональную нагрузку, что лишает его научной беспристрастности, необходимой для научного термина. Ввиду этого термин регулярное государство лучше удовлетворяет потребности научного анализа при обозначении политической системы, называемой в свое время полицейским государством.