Тут розробляється своєрідна його модель, формулюються пропозиції щодо того, як її доцільно побудувати. Ця стадія складається з дій, які безпосередньо не породжують правових норм. Вони утворюють основу для наступний стадій, що мають вирішальне правотворче значення, виступають підготовчими передумовами для прийняття акта.
Передпроектна стадія поділяється на два етапи:
а) формування юридичного мотиву про необхідність внесення змін до чинної системи норм права – відбувається на рівні правосвідомості в результаті виявлення волі народу (колективу), об’єктивно зумовленої потребами його соціального життя;
б) правотворча ініціатива (фр. Initiative – почин) – обгрунтування юридичної значущості правової регламентації – видання нормативно – правового акта.
Цей етап правотворчості характеризується дією об’єктивних чинників і становить підготовчу стадію.
2. Проектна стадія:
а) ухвалення рішення про підготовку проекту нормативно – правового акту, може здійснюватись у різних формах.
По – перше, таке рішення може бути дорученням вищестоящого органу нижчестоящому розробити текст конкретного акта. В цьому випадку підготовка проекту стає обов’язком відповідного органу.
По – друге, рішення про підготовку може прийняти за власною ініціативою орган, на який покладений загальний юридичний обов’язок підготовки проектів нормативних актів.
По – третє, правотворчий орган може прийняти рішення доручити підготовку проекту спеціально створеній ним комісії або робочій групі.
По – четверте, обов’язок підготовки проектів нормативних актів може заздалегідь передбачатися планом підготовки проектів.
б) розробка концепції проекту нормативно – правового акта і підготовка його тексту (або доробка проекту, внесеного в порядку правотворчої ініціативи), тобто юридичне формулювання волі народу (колективу) у вигляді норм права.
Проекти указів Президента, постанов уряду зазвичай готуються відповідними міністерствами і відомствами або на підставі плану попередніх робіт, або за разовим дорученням Президента, керівництва уряду. Такі проекти можуть бути підготовлені в апараті Президента і уряду.
Щоб забезпечити кваліфіковане складання проекту, передбачається участь спеціалістів у відповідно до відомчого (галузевого) принципу, згідно з яким складання початкових проектів здійснюються тими органами і організаціями, профілю діяльності яких вони відповідають.
До підготовки проектів нормативно – правових актів (головним чином, законів) залучаються партії, профспілки та інші громадські об’єднання.
в) попередній розгляд проекту нормативно – правового акта правотворчим органом. До розгляду проекту зазвичай залучаються зацікавлені державні органи, організації, громадськість. Форми обговорення різні: парламентські читання, наради за участю наукової громадськості і зацікавлених міністерств, рецензування науково-дослідними інститутами тощо. Після урахування пропозицій і зауважень проект остаточно відпрацьовується і редагується.
г) обговорення проекту нормативно – правового акта і узгодження його тексту з зацікавленими особами. Найважливіші законопроекти можуть бути винесені на всенародне обговорення.
Обговорення проекту дає змогу:
- дати загальну оцінку проекту – його необхідність, своєчасність, характеристику завдань, що стоять перед майбутнім актом, соціально – економічні умови, що визначають його прийняття;
- оцінити правильність та необхідність окремих положень проекту;
- вдосконалити проект – усунути все непотрібне, невдале, погано підготовлене, внести зміни та покращити текст, ліквідувати прогалини та упущення.
3. Стадія прийняття проекту нормативно – правового акта властива колегіальному правотворчому органу – офіційне прийняття проекту після його обговорення. Колегіальні правотворчі органи (уряд, державні комітети та ін.) приймають нормативні акти простою більшістю голосів. Президент держави, міністри та інші органи одноособового керівництва затверджують свої акти у персональному порядку.
В результаті здійснення цієї стадії проект перетворюється на нормативний акт.
4. Засвідчувальна стадія:
- підписання нормативно – правового документа;
- надання йому реєстраційного коду після включення до Єдиного реєстру нормативних актів України.
5. Інформаційна стадія – офіційне опублікування прийнятого нормативно – правового акта в засобах масової інформації, доведення його до відома виконавців.
Опублікування (оприлюднення) – офіційно встановлений спосіб доведення до загального відома прийнятого нормативного акта, який полягає у вміщенні повного та точного його тексту в загальнодоступному офіційному друкованому органі. Аби стати загальнообов’язковими, правові норми мають об’єктивізуватися у загальнодоступних друкованих виданнях. Опублікування вказаних актів – головна передумова набрання чинності та юридична підстава презумпції їх знання. Не можна припустити, що громадяни повністю можуть знати всі положення неопублікованого акта та накладати на них стягнення за порушення невідомих ним правил.
В окремих випадках оприлюднення може здійснюватись іншими шляхами (передача по радіо, розклеювання текстів), але таке має бути обумовлене у цьому нормативно – правовому акті. Опублікування, якщо інше спеціально не встановлене, служить передумовою набрання чинності нормативно – правового акта.
Офіційне оприлюднення є заключною стадією правотворчості.
Суб’єктами правотворчості можуть бути:
- громадяни України;
- державні органи;
- громадські об’єднання ;
- трудові колективи.[12,ст.49]
3. Законодавча техніка
В юридичній літературі щодо характеристики правотворчості існує різноманітна термінологія – "правотворча техніка", "законодавча техніка", "юридична техніка", "нормо проектна техніка", "техніко – юридичне оформлення" тощо. Водночас у багатьох випадках ця термінологія вживається без чіткого визначення змісту кожного поняття, без наявної концепції розвитку законодавства, дотримання плану законодавчої роботи, вдосконалення структури й напрямів нормотворчості.[13,ст.89]
Спробуємо визначити наскільки правомірними є вживання терміна "техніка" по відношенню до правотворчості.
У сучасній лексиці термін "техніка" вживається у декількох значеннях. Одне з них – це сукупність прийомів, навичок, що застосовуються в певній діяльності, певному ремеслі, мистецтві. Інакше кажучи, "техніка" в цьому розумінні – це набір засобів або прийомів, оперування певними властивостями, навичками; професійне вміння, врешті-решт це – майстерність. Правові засоби мають місце у будь – якому законі. Аналітична юриспруденція підказує, що правові засоби можуть бути предметом певних операцій або комбінацій "первісних елементів правової матерії". Відомий російський юрист С.Алексєєв стверджує, що правові засоби як елементи матерії права кожного разу на різноманітних ділянках юридичної догми проявляють себе як позитивні зобов’язання, заборони, дозволи. Більше того, він стверджує, що ні норми права, ні правові відносини, ні елементи юридичної техніки не можна підводити під вказані правові засоби. Тому не можна міркувати про те, що юридична техніка є чимось стороннім, побічним по відношенню до права, до закону. Чим вищим є рівень правового регулювання, тим вищим має технічний рівень творення правових актів.
Нормативно – правовий акт – твір особливого, соціально – правового змісту, який важко порівняти з літературним твором за витонченістю, красою та поетичністю. Але за мудрістю, енциклопедичним відображенням, інформативністю, відповідним прагненням культури, логічністю і лаконічністю та багатьма іншими параметрами, закон ч підзаконний акт можуть мати силу дійсно інтелектуального витвору. Чимало системних законів, попри негаразди із їхнім застосуванням, заслуговують на таку оцінку. За оцінками фахівців Венеціанської комісії юридична техніка, що застосовувалася при створенні Конституції України, визнається як одна із вдалих. Техніка в суб’єктивному сенсі означає мистецтво оздоблення правового матеріалу, в об’єктивному – механізм правотворчості.[12,ст.110]
Юридичну техніку можна визначити як систему юридичних засобів і прийомів створення та систематизації законодавчих актів. Отже, включає два взаємопов’язаних процеси – процес створення правових актів, та – систематизації нормативно – правових актів. До юридичної техніки, зокрема, належать:
- офіційна законодавча термінологія;
- законодавчі конструкції;
- законодавчі презумпції;
- юридичні фікції;
- юридична стилістика;
- засоби офіційного документального оформлення закону.
Вказані та інші засоби і прийоми юридичної правотворчої техніки мають на меті забезпечення, насамперед, точність і визначеність норм права, наукових відносин, правомірних інтересів. По – друге, вони спрямовані на досягнення доступності та ефективності законодавчих актів.
Поряд з поняттям "юридична техніка" широкого вжитку в теорії і практиці набуло поняття "правотворча техніка", зміст якого визначає система засобів, правил і прийомів підготовки компетентними органами юридичних актів. Поняття "правотворча техніка" є спорідненим поняттю "юридична техніка". Воно містить у собі методики роботи над текстами усіх нормативно – правових актів, прийоми найдосконалішого викладу думки нормо творця у статтях юридичних актів, вибір доцільної структури кожного з них, термінологію та мову, способи оформлення змін, повного або часткового скасування, об’єднання нормативно – правових актів тощо. Правотворча техніка, зокрема, забезпечує юридичну досконалість нормативних документів.[13,ст.452]