В ляпуновском ополчении 1611 г. «строить землю и всяким земским и ратным делом промышлять» должны были трое воевод, «которых избрали всею Землею по сему всее Земли приговору»; «а буде бояре, которых выбрали ныне всею землею для всяких земских и ратных дел в правительство, о земских делах радети и расправы чинити не учнут во всем в правду, …и нам всею Землею вольно бояр и воевод переменити, и в то место выбрати иных, говоря со всею Землею».
Во втором земском ополчении князя Пожарского, во время его пребывания в Ярославле (весною 1612 г.) образовался постоянный «совет всея земли», который представлял собою временное правительство для ополчения и для значительной части страны. В переписке городов между собою и военных вождей с городами в 1611—12 гг. постоянно выражается мысль о необходимости избрания государя «общим советом», «всею Землею», «всемирным советом», «по совету всего государства» и т. д. Такой «всемирный совет» и был созван в Москву немедленно по освобождении ее от поляков, «и всякие служилые и посадские и уездные люди, для государского обиранья в царствующий град Москву на совет съехалися». Мы знаем, что после долгих споров и разногласий, выборные люди согласились на кандидатуре Михаила Романова, и собор «по всему мирному благосоюзному общему совету» провозгласил Михаила царем (в 1613 г.).
Новый царь удержался на престоле во многом благодаря поддержке земских соборов, которые в течение первых 10 лет его царствования заседали почти непрерывно. Возвратившийся из польского плена отец царя Филарет, ставший в 1619 г. патриархом Московским и соправителем своего сына, также находил нужным сотрудничество правительства и выборного органа.
С усилением государственной власти во 2-й половине XVII в., с ростом бюрократизации управления и с ослаблением земского самоуправления на местах земские соборы приходят в упадок.
В состав земских соборов входили три элемента: «освященный собор» из представителей высшего духовенства, боярская дума и представители служилого и посадского классов Московского государства (обыкновенно около 300—400 человек). В XVI веке в качестве представителей от населения приглашались не специально избранные депутаты, но преимущественно должностные лица, стоявшие во главе местных дворянских и посадских обществ. Принимая то или иное решение, члены собора обязывались в то же время быть ответственными исполнителями этого решения. В эпоху Смутного времени соборное представительство могло быть, конечно, только выборным, и при новой династии главным элементом на соборе являются те «добрые, разумные и постоятельные люди», которых выберет земля.
«Вообще состав собора был очень изменчив, лишен твердой, устойчивой организации» (Ключевский). Постоянными элементами соборного представительства были представители служилого и посадского населения (в разном числе и в разных комбинациях). Свободное северное крестьянство, которое образовало с посадскими людьми общие «всеуездные миры», было также представлено на соборах, но масса крепостных крестьян там представлена не была.
4. Центральное управление. Приказы.
Органами центрального управления в Московском государстве были приказы. Московские приказы развились из тех первоначально единоличных и временных правительственных поручений, которые московский великий князь давал своим боярам и вольным слугам, «приказывая» им ведать какую-либо отрасль дворцового хозяйства и управления; в XVI—XVII вв. «эти единоличные поручения превратились в сложные и постоянные присутственные места, получившие название изб или приказов. Так как приказы возникли не по одному плану, а появлялись постепенно по мере надобности с усложнением административных задач, то распределение правительственных дел между ними представляется чрезвычайно неправильным и запутанным, на наш взгляд» (Ключевский).
Одни приказы ведали известный род дел на всей государственной территории, другие, наоборот, ведали все (или почти все) дела только в отдельных областях, третьи управляли отдельными отраслями дворцового хозяйства, четвертые ведали некоторые небольшие отдельные предприятия с несколькими десятками занятых лиц (как приказы Аптекарский и Книгопечатный). Имелось до 15 приказов по военному управлению, не менее 10 по государственному хозяйству, до 13 по дворцовому ведомству и 12 приказов «в сфере внутреннего благоустройства и благочиния».
Важнейшими приказами общегосударственного значения были следующие:
· Посольский приказ, ведавший внешние сношения;
· Поместный приказ, ведавший служилое землевладение;
· Разрядный приказ, или Разряд, заведовавший военным делом и назначением командного состава;
· Холопий приказ ведал регистрацией холопов;
· Разбойный приказ (с подчиненными ему губными старостами на местах) ведал важнейшие уголовные дела по всему государству;
· было несколько судных приказов;
· приказы Большой казны и Большого прихода ведали государственное хозяйство и финансы;
· важнейшими территориальными приказами были Малороссийский, Сибирский, а также двОрцы Казанский, Новгородский, Тверской.
Начальниками, или «судьями», главнейших приказов были обычно бояре и «думные люди» «с товарищи»; с ними в приказах сидели дьяки (секретари) и подьячие (писцы); второстепенными приказами управляли дворяне с дьяками или одни дьяки. По подсчетам Котошихина, дьяков было в Московском государстве «со 100 человек, подьячих с 1000 человек». Главными деятелями и двигателями приказного управления были дьяки, т. к. аристократические начальники приказов зачастую не могли хорошо разбираться в бюрократической деятельности.
При той системе бюрократической централизации, которая развилась в Московском государстве в XVII в., московские приказы были завалены бесконечным количеством судебных и административных дел, в частности, множеством донесений и запросов от местных управителей-воевод, которые, опасаясь государева гнева в случае ошибки («оплошки»), обращались в Москву по всяким мелочам с обычным своим запросом: «и о том великий Государь что укажет?» Подавляющее большинство этих дел, возникавших как по воеводским «отпискам», так и по челобитным частных лиц, решали дьяки, знатоки законов, указов, наказов (инструкций) и канцелярских обычаев. Иногда дела залеживались подолгу в одном приказе, иногда бумаги долго путешествовали из одного приказа в другой, ибо если дело представляло какие-либо неясности и затруднения, то получивший бумагу дьяк рад был отправить ее в другой приказ или «положить под сукно».
Уровень коррупции был очень высок. Приказные дьяки, как жаловались царю выборные люди на Соборе 1642 г., «обогатев многим богатством неправедным своим мздоимством», накупили себе вотчин и настроили себе домов «палат каменных таких, что неудобь-сказуемо».
5. Местное управление и самоуправление
Местное управление в Московском государстве XV и первой половины XVI вв. находилось в руках наместников и волостелей. Наместники правили городами и «подгородними станами», волостели управляли волостями; их подчиненные органы — тиуны, доводчики, праветчики, недельщики — были их слугами (а не государственными чиновниками).
Должности областных управителей назывались «кормлениями», а они сами — «кормленщиками». «Управитель кормился насчет управляемых в буквальном смысле этого слова. Содержание его состояло из кормов и пошлин. Кормы вносились целыми обществами в определенные сроки, пошлинами отдельные лица оплачивали правительственные акты, в которых они нуждались» (Ключевский).
Чтобы оградить население от произвола и злоупотреблений «кормленщиков», правительство проводило нормировку кормлений. В уставных и жалованных грамотах, которые давались самим кормленщикам, была установлена своего рода такса, подробно определявшая доходы кормленщика, кормы и пошлины. Потом натуральные кормы (хлеб, масло, мясо, птица и т. д.) были переложены на деньги, а сбор кормов с населения был поручен выборным от обществ (старостам, сотским и др.). Судебная власть кормленщиков была ограничена двойным надзором за их деятельностью — сверху и снизу. Надзор сверху выражался в «докладе», т. е. в том, что некоторые, наиболее важные, дела из суда кормленщиков переносились для окончательного решения в центральные учреждения. С другой стороны, судебные действия наместников и волостелей подчиняются надзору представителей местных обществ.
Посадские и волостные общества издавна имели свои выборные органы, старост и сотских. Со 2-й половины XV в. эти выборные земские власти становятся все более деятельными участниками местного управления и суда; или общие земские власти, или специально выбранные местными обществами «судные мужи», «добрые люди», «лучшие люди» привлекаются в суд наместников и волостелей; как знатоки местных юридических обычаев и как защитники интересов местных обществ, они должны были «в суде сидети и правды стеречи», т. е. наблюдать за правильностью судопроизводства. Первый судебник (1497 г.) установил, как общее правило, что на суде кормленщиков должно «быти старосте и лутчим людем; а без старосты и без других людей суда наместником и волостелем не еудити». То же правило подтверждалось рядом «уставных грамот», данных отдельным местным обществам. Царский судебник 1550 г. устанавливает обязательное присутствие в наместничьем суде старост и «лучших людей, целовальников» или «судных мужей» и повторяет предписание: «А без старосты и без целовальников суда не еудити».
Дальнейшим моментом в реформе местного суда и управления в XVI в. является замена суда кормленщиков судом выборных земских властей. Сначала из рук наместников и волостелей изъемлется суд по тяжелым уголовным преступлениям, так называемое «губное дело» («разбойные и татиные и убивствеиные дела»), и передается в руки избираемых местными обществами «губных старост» и их помощников «губных целовальников». Губные старосты избирались из дворян и детей боярских всеми классами населения, включая крестьян; губные целовальники избирались из среды тяглых (посадских и сельских) людей; губным старостам подчинялись также выборные, низшие полицейские агенты — сотские, пяти-десятские и десятские.