6.4. Создать межведомственную систему профилактики социального сиротства, основанную на раннем выявлении детского и семейного неблагополучия, технологиях раннего вмешательства в семью в целях сохранения семьи для ребенка; определить порядок взаимодействия в рамках указанной системы органов и учреждений различной ведомственной принадлежности.
6.5. Обеспечить повышение профессионального качества работы органов опеки и попечительства, поиск решений для сокращения числа случаев лишения родительских прав.
6.6. Развивать систему кризисных служб и центров для беременных и кормящих женщин, оказавшихся в ситуации, угрожающей матери и ребенку, для защиты женщин и детей от жестокого обращения и насилия.
6.7. Усилить меры, направленные на осуществление более тщательного отбора кандидатов в усыновители; урегулировать порядок предоставления информации, находящейся в региональном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, гражданам, желающим усыновить (удочерить) детей; улучшить качество информации о детях.
6.8. Обеспечить создание и развитие служб постинтернатного сопровождения выпускников учреждений интернатного типа.
6.9. Увеличить субвенции муниципальным бюджетам на предоставление жилых помещений по договорам социального найма нуждающимся детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа.
6.10. Стимулировать деятельность общественных организаций, занимающихся восстановлением и поддержкой кровных семей, устройством детей, оставшихся без попечения родителей, в российские семьи, работой с учреждениями интернатного типа.
6.11. Разработать систему общественного контроля (наблюдательных, экспертных Советов и иных форм) за процессом развития семейных форм устройства детей-сирот, включая иностранное усыновление.
6.12. Способствовать формированию в общественном сознании устойчивого позитивного отношения к теме семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (размещение в региональных СМИ социальной рекламы, организация встреч первых лиц регионов с замещающими семьями и т.п.).
6.13. Развивать и поддерживать волонтерское движение по оказанию помощи семьям с детьми, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей.
3.2 Соотношение федерального законодательства об опеке и попечительстве с законодательством субъектов РФ
Современное законодательство субъектов РФ («региональное») в сфере опеки и попечительства регулирует в соответствии с п. 1 ст. 31 ГК РФ лишь отношения по поводу опеки (попечительства) над несовершеннолетними. Как было ранее показано в работе, региональное законодательство в последние два года стремительными темпами вводит новые формы устройства детей, смежные с опекой. Внедряется не только патронат, предусматриваются и иные, также неизвестные действующему федеральному законодательству формы устройства - социальные гостиницы, семейная группа, семейно-воспитательные группы; шефские, гостевые семьи, детские дома патронатного воспитания.
Разнообразие предусматриваемых субъектами РФ форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а также разнообразие возможных видов опеки вполне допустимо с позиции учета специфики традиций, национально-культурных особенностей, а также экономического положения конкретного региона. Известно, что многие народности вообще не допускают призрение детей или стариков вне семьи и в современной сложной экономической ситуации продолжают свои вековые традиции. Недаром положения о патронатной семье, о воспитании детей за плату обнаружены в основном в законодательстве административно-территориальных субъектов и в законодательстве только четырех из двадцати одной республики (национально-государственного образования).
А.Д. Джабраилова, анализируя обычное право дагестанцев и лезгин, отмечала, что в досоветский период у народов Дагестана обязанности воспитания осиротевших детей возлагались на родственников мужа по отцовской линии. «Отказ от опеки по адату допускался, но осуждался обществом» [19, с. 26]. Такое осуждение, оказывается, способно выступить куда более эффективным стимулятором принятия опеки, чем плата, пособия, льготы и иные меры социального характера. Сходные традиции имеют место, например, и в жизни бурят. К.Д. Басаева отмечает, что в бурятском быту «одиночки, не имеющие семей, бездетные вдовы и вдовцы, сироты не оставались без присмотра или приюта, а жили с ближними или даже дальними более или менее обеспеченными родственниками» [4, с. 39]. Эти традиции сохранены у многих народов и сейчас. Нет сомнений в том, что подобную специфику отношений по осуществлению социальной заботы, складывающихся в регионах России, необходимо законодательно учесть, а названные традиции нужно изучать и пропагандировать.
При определении компетенции субъектов РФ в данной сфере нам представляется целесообразным использование принципа централизации. Как отмечается в литературе, в настоящее время российский конституционализм приближается к централизованной модели, «что обусловлено, в определенной мере, особенностью развития правовой культуры России на современном этапе» [70, с. 45]. При учете региональной специфики следует иметь в виду, что, к сожалению, акты нормотворчества субъектов РФ далеко не всегда по содержанию соответствуют федеральному законодательству. Однако есть и еще более важное обстоятельство - в законах субъектов РФ в анализируемой сфере, как правило, присутствуют гражданско-правовые по природе нормы. Такое положение неслучайно. Оно свидетельствует о том, что необходимые для опеки и попечительства правовые нормы появляются именно там, где нужда в них особенно велика - на местах, в регионах. При этом региональный законодатель подчас интуитивно пытается урегулировать отношения по устройству детей при помощи такого инструмента, как гражданско-правовой договор.
Эта проблема требует незамедлительного разрешения. Нужно как можно скорее унифицировать на уровне федерального законодательства подход к правовому статусу лиц, принимающих ребенка на воспитание. Такая унификация должна заключаться в легальном закреплении опеки (попечительства) как родового понятия и допущении существования отдельных видов опеки.
При таком подходе субъект Федерации будет вправе установить для своего региона особенности того или иного вида опеки (попечительства) над детьми. Однако при этом необходимо учитывать, что отношения представительства могут быть урегулированы только федеральным законодательством. Поэтому региональное правовое регулирование возможно лишь применительно к отношениям «орган опеки и попечительства - опекун (попечитель)».
Вторая сфера, в которой допустимо правотворчество субъектов РФ, - это система органов опеки и попечительства. Сейчас, когда Конституция РФ провозгласила самостоятельность местного самоуправления и в то же время установила, что определение общих принципов организации системы органов местного самоуправления относится к вопросам совместного ведения субъектов РФ и Федерации, строить систему органов опеки и попечительства должен, безусловно, сам субъект РФ.
Представляется, что орган опеки и попечительства по месту жительства подопечного все же должен быть единым, что, по нашему мнению, следует также из содержания положений ГК РФ. Такой подход не исключает временной передачи отдельных полномочий органом опеки и попечительства другим органам или лицам, а также возможности утверждения тех или иных решений органа опеки и попечительства в судебном порядке.
В федеральный закон «Об опеке и попечительстве» могут быть включены следующие положения: «Перечень органов опеки и попечительства, а также распределение между ними функций по опеке и попечительству над различными категориями подопечных определяются законом субъекта Российской Федерации. В уставе или ином акте, регламентирующем деятельность соответствующего органа местного самоуправления, должно быть прямо указано на наличие у него статуса органа опеки и попечительства. Законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что орган опеки и попечительства вправе передать отдельные свои полномочия другим органам или лицам».
Заключение
Подводя краткие итоги рассмотрению темы. Опека и попечительство - это комплексный раздел семейного и гражданского права, включающий все виды попечения над гражданами, которые нуждаются в особых формах охраны своих прав и интересов, и имеющий целью защиту их личных и имущественных прав. Данный правовой институт охватывает широкий круг вопросов, связанных как с семейным, так и гражданским законодательством.
Можно с уверенность сказать, что проблемы и сложности, связанные с воспитанием детей, оставшихся без попечения родителей, существовали на всех исторических этапах становления этого института и были присущи практически всем правовым системам. Это связано как со сложностью самого института усыновления, опеки и попечительства, приемной семьи, так и с внутренней политикой каждого конкретного государства на определенном этапе его развития, а также существующим уровнем развития законодательной техники, накопленном и обобщенном опыте решения практических задач в области воспитания детей, оставшихся без попечения родителей.
В работе были исследованы следующие положения: история становления и развития самого института опеки и попечительства в России, а также его современного состояния; современное состояние законодательства об опеке и попечительстве в Российской Федерации; основные направления развития теории и практики в этой сфере; правовое регулирование, значение и содержание институтов опеки и попечительства над несовершеннолетними детьми, оставшимися без попечения родителей; также проблемы, касающиеся опеки и попечительства в Российской Федерации и его регулирования семейным законодательством.