Существующая практика управления казенным имуществом субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по-разному решает проблему обеспечения учета казенного имущества, в том числе учета изменения его стоимости. При этом можно выделить следующие способы решения указанной проблемы в нормах регионального и местного законодательства: 1) учет изменения стоимости казенного имущества производится по результатам сделок, заключаемых с объектом, либо в процессе периодически проводимой инвентаризации казенного имущества; при этом учет казенного имущества осуществляется в рамках ведения реестра имущества публичного субъекта (город Москва, Свердловская область, Красноярский край, город Новосибирск); 2) учет изменения стоимости казенного имущества производится на забалансовых счетах специализированных организаций, обеспечивающих сохранность и обслуживание объектов казенного имущества, в соответствии с правилами бухгалтерского учета (город Санкт-Петербург); 3) учет казенного имущества осуществляется в рамках ведения реестра имущества публичного субъекта, учет изменения стоимости объектов производится реестродержателем в соответствии с правилами бухгалтерского учета (город Челябинск); 4) казенное имущество отражается на забалансовом счете уполномоченного органа государственного управления (местного самоуправления) и на отдельном балансе лица, с которым заключается договор поручения на управление казенным имуществом публичного субъекта (город Чебоксары); 5) учет казенного имущества осуществляется на отдельном балансе специализированной организации, учрежденной собственником для обеспечения сохранности, содержания и обслуживания казенного имущества (Костромская область, город Томск)[33].
Наиболее корректным с точки зрения действующего законодательства представляется осуществление учета казенного имущества, в том числе изменения его стоимости, в рамках ведения реестра имущества публичного субъекта. Отражение казенного имущества в бухгалтерской отчетности специализированных организаций, создаваемых собственником для обеспечения содержания казенного имущества, на наш взгляд, не в полной мере соответствует требованиям законодательства о бухгалтерском учете. Учитывая отсутствие нормативных правовых документов, регламентирующих порядок учета изменения стоимости казенного имущества, полагаем возможным применение для этих целей законодательства о бухгалтерском учете - по аналогии, до принятия специальных нормативных правовых актов, регламентирующих порядок учета имущества публичных субъектов.
Структура системы учета имущества казны, на наш взгляд, должна отталкиваться от особенностей отдельных категорий казенного имущества. В этой связи особенное значение приобретает классификация объектов казенного имущества.
Объектами, составляющими казну публично-правового образования, являются: 1) средства государственного (муниципального) бюджета, внебюджетных и валютных фондов; 2) недвижимость, находящаяся в собственности публично-правовых образований и не закрепленная за государственными (муниципальными) унитарными предприятиями и учреждениями: отдельно стоящие жилые и нежилые здания; помещения, встроенно-пристроенные к жилым домам, но не являющиеся объектами жилого фонда согласно действующим правовым актам (нежилые помещения); жилые помещения и отдельные комнаты в них; муниципальная доля в нежилых помещениях единого комплекса недвижимого имущества, находящегося в общей долевой собственности собственников помещений (кондоминиума); земельные участки, иные природные ресурсы; предприятия (имущественные комплексы); строения, сооружения (объекты инженерной инфраструктуры, иные хозяйственные сооружения); иные недвижимые вещи; 3) движимое имущество, находящееся в собственности публично-правовых образований и не закрепленное за государственными (муниципальными) унитарными предприятиями и учреждениями: машины, станки, оборудование, товарные запасы, запасы сырья и материалов; ценные бумаги; обязательственные права публично-правовых образований в отношении хозяйственных обществ, приобретенные им в связи с участием в образовании имущества данных юридических лиц; иные имущественные права публично-правовых образований; объекты интеллектуальной собственности публично-правовых образований, в том числе исключительные права на них; архивные фонды и архивные документы; программные продукты и информационные базы данных; иные движимые вещи.
На основании вышеизложенного, в целях обеспечения единообразного учета имущества публично-правовых образований, в том числе казенного имущества, полагаем необходимым принятие следующих мер: а) пересмотр действующих нормативных правовых документов, регламентирующих порядок ведения реестра имущества публичных субъектов, с точки зрения разделения его на два самостоятельных раздела: реестра имущества, переданного в хозяйственное ведение и оперативное управление учрежденных публично-правовыми образованиями организаций, и реестра казенного имущества публичного собственника; б) разработка нормативных правовых документов, регламентирующих порядок учета изменения стоимости объектов казенного имущества, оценку их доходности, учета обязательств, возникающих у публичного собственника в связи с вовлечением казенного имущества в гражданский оборот, с целью формирования достоверной информации об имущественном положении публично-правового образования.
Как уже было сказано, управление казенным имуществом является формой прямого участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Опосредованное участие публично-правовых образований в гражданских правоотношениях (путем передачи имущества в хозяйственное ведение и оперативное управление) влечет за собой возложение заботы о содержании и использовании по целевому назначению переданного имущества на обладателя соответствующих вещных прав – унитарное или казенное предприятие, учреждение. Собственник же сохраняет за собой лишь надзорные и контрольные функции. Управление казенным имуществом подразумевает возложение полного объема бремени содержания имущества на его собственника. Это влечет за собой необходимость создания механизма хозяйственного управления объектами казенного имущества: обеспечение их содержания, сохранности, поддержания в состоянии, пригодном к эксплуатации, организации передачи в пользование третьим лицам и контроля соблюдения условий заключенных договоров.
Как было отмечено выше, публично-правовые образования участвуют в гражданских правоотношениях в лице уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления (общий порядок), либо в лице иных органов, физических и юридических лиц на основании специальных поручений (специальный порядок).
На сегодняшний день функции управления публичной собственностью в общем порядке возложены, как правило, на специально созданные государственные и муниципальные органы – Комитеты по управлению государственным и муниципальным имуществом. Ряд полномочий публичных собственников передан в специальном порядке отраслевым органам государственного и муниципального управления. Существует практика передачи полномочий по управлению государственным и муниципальным имуществом отдельным юридическим и физическим лицам на основании гражданско-правовых договоров, заключенных в соответствии с нормами действующего законодательства.
На практике применяются следующие схемы организации управления казенным имуществом: 1) осуществление прямого управления казенным имуществом (непосредственно Комитетами по управлению имуществом) с передачей функций по обеспечению содержания на специализированное государственное (муниципальное) учреждение или унитарное предприятие (так называемую "эксплуатирующую организацию" – г.Екатеринбург), либо сеть однородных учреждений (г.Санкт-Петербург, Костромская область, город Томск); 2) передача функций по управлению казенным имуществом управляющим лицам на основании договоров поручения (г.Чебоксары); 3) передачи определенных категорий казенного имущества в доверительное управление коммерческим организациям (г.Челябинск – передача в доверительное управление жилищного фонда и объектов коммунального назначения).
Возложение обязанностей по обеспечению содержания казенного имущества на уполномоченные государственные и муниципальные органы управления имуществом приведет, на наш взгляд, к наделению их хозяйственными функциями, не свойственными специфике деятельности указанных органов. В этой связи наиболее целесообразной представляется следующая схема осуществления деятельности по обеспечению содержания казенного имущества: создание специализированного государственного учреждения или предприятия, обеспечивающего содержание казенного имущества (ремонт, эксплуатация, сохранность), финансирование которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета; сохранение за органами управления государственным имуществом полномочий по распоряжению казенным имуществом (принятие решений об отчуждении, передаче в пользование третьим лицам).
Согласно ст.210 Гражданского Кодекса Российской Федерации, собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. Поскольку управление казенным имуществом является формой прямого участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях, единственным источником финансового обеспечения содержания казенного имущества могут служить средства бюджета публично-правового образования.
Формирование средств на содержание казенного имущества может происходить путем создания целевого бюджетного фонда. В указанный фонд в законодательно установленном порядке должны перечисляться часть всех средств, составляющих доходы бюджета от управления государственным имуществом. Средства фонда должны быть соответствующим образом выделены в составе бюджета (отдельная строка расходов бюджета). Расходование средств фонда должно осуществляться на основании сметы, утверждаемой представительным органом власти публично-правового образования. Правовой статус создаваемого фонда, порядок формирования и расходования его средств должны быть определены нормами соответствующих нормативно-правовых актов.