Не одни владельческие крестьяне составляли крестьянское сословие. Кроме них в качестве податного класса граждан при Петре существовали:
1. крестьяне черные или черносошные, жившие на государственных черных землях и оставшиеся при Петре в том же свободном состоянии, в каком были ранее;
2. крестьяне монастырские, при Петре изъятые из управления монастырей и переданные в казенное управлении, а потом в ведение Синода (впоследствии они получили название экономических, потому что были переданы в коллегию экономии);
3. крестьяне дворцовые, обязанные различными повинностями ведомству двора государева;
4. крестьяне, приписанные к фабрикам и заводам; этот разряд крестьян создан был указом Петра 1721 г., которым разрешалось владельцам фабрик (и дворянам, и недворянам) покупать деревни и людей к фабрикам;
5. однодворцы – класс измельчавших служилых землевладельцев, когда-то поселенных по южным, преимущественно, границам Московского государства для их защиты. При Петре они были записаны в ревизские «сказки», платили подушные подати, но сохраняли право личного землевладения и владения крестьянами.
Городское сословие, состоявшее в XVII в. из торговых людей (купечества) и посадских (городских податных обывателей) было замкнуто лишь в половине XVII в. и было ничтожно своей численностью. Петр же в городском промышленном классе видел, по примеру западных меркантилистов, главный фактор народного богатства. Понятно, какие старания должен был он приложить к тому, чтобы поднять городской класс до желаемой степени развития. В глазах Петра к такому поднятию должна была вести и правильная организация городского сословия, которая позволила бы городам преуспевать в торговле и промышленности. Еще в 1699 г. он дал городам самоуправление, но Бурмистерские палаты не создали никакой организации сословию, их избиравшему. Этой организации города достигли лишь в конце царствования Петра.
Руководствуясь западноевропейскими формами городского устройства, Петр в начале 1720 г. учредил в Петербурге Главный магистрат, которому поручил ведать городское сословие повсеместно, и дал Магистрату в следующем году регламент, в котором изложены были основания городского устройства. Города разделялись по числу жителей на 5 классов; граждане каждого города – на два основных класса: граждан регулярных и нерегулярных.
Регулярные граждане делились на две гильдии: к первой гильдии принадлежали банкиры, купцы, доктора и аптекари, шкиперы, живописцы и ювелиры, художники и ученые. Вторую гильдию составляли мелочные торговцы и ремесленники, объединенные в цехи.
Нерегулярными гражданами были «подлые», т.е. низкого происхождения люди (чернорабочие, наймиты, поденщики).
Лица иных сословий (духовные, дворяне, крестьяне), живущие постоянно в городе, в число граждан не входили, только «числились в гражданстве» и не участвовали в городском самоуправлении.
Городом управляла выборная коллегия – магистрат. Ее избирали из своей среды только регулярные граждане. Подлые же люди избирали своих старост, представлявших их интересы в магистрате. Магистрат, подчиненный Главному Магистрату, ведал хозяйство города, смотрел за порядком. Главной его целью было развитие торговли и промыслов; в его руках находилась большая власть. Под ведением магистрата было цеховое управление: во главе каждого ремесленного цеха стоял старшина (альдерман), выбранный из мастеров; на его руках было управление цеховыми делами. На звание мастера-ремесленника нужно было сдавать экзамен; без экзамена нельзя было открыть никакого производства.
Дав городскому сословию стройную организацию, Петр не только оставил ему все старые льготы, какими горожане пользовались до него, но и дал новые. Регулярные граждане, хотя и сохранили характер тяглого сословия, но были избавлены от обязательной рекрутской повинности; в 1722 г. Петр снял с горожан и личную службу по казенным надобностям, которой горожане тяготились до Петра; наконец, горожане получили право владеть крепостными людьми и землей наравне с дворянством, если были фабрикантами или заводчиками. Таким образом, Петр создал городскому сословию довольно привилегированное положение. Он внес в городской быт совершенно новую организацию.
Итак, обзор сословных реформ показывает нам, что Петр многое изменил в сословной жизни и отношениях. Дворянство стало правильнее служить и получило хорошее обеспечение за свою службу; крестьянство слилось с холопством в одну податную категорию и, не теряя гражданской личности, стало под личную власть помещика; горожане получили организацию, право самоуправления и некоторые привилегии. Внешние формы общественных отношений очень изменились; но в существе общественный строй остался старым; государство сохранило свой землевладельческий и военный характер, дворянство – свое высокое административное и экономическое положение, крестьяне по-прежнему относились к государству через землевладельцев; а городскому сословию по-прежнему принадлежала далеко не главная роль в развитии народного хозяйства.
Административные реформы развивались так же, как и сословные меры, без строгой системы, путем частных нововведений в центральном и местном управлении. Однако можно заметить, что сначала внимание Петра было занято преимущественно переустройством областных учреждений, а затем перешло на организацию центрального управления. Это видно уже из простого хронологического перечня крупных постановлений Петра в сфере администрации. В 1702 г. произошло уничтожение старых губных старост и замена их воеводами, управлявшими совместно с присутствием из выборных (от уезда) дворян; в 1708 г. последовало разделение России на губернии (которые делились на уезды), во главе которых были поставлены губернаторы. При них в качестве советников и помощников были учреждены с 1713 г. ландраты (выборные от дворян); кроме ландратов дворяне в каждом уезде для управления уездом избирали земского комиссара. В 1719 г. ландраты были уничтожены, но земские комиссары остались; государство вновь было поделено на 12 губерний, губернии – на провинции, а провинции – на уезды. Крупные реформы в центральном управлении начались лишь с 1711 г. В этом году был учрежден Сенат. В 1718 г. устроены коллегии; в 1721 г. окончательно установлена должность генерал-прокурора.
В систематическом изложении созданная Петром администрация представляется в таком виде (показана на рис. 1.).
Во главе всего управления с 1711 г. стоит Сенат. Около 1700 г. старая Боярская дума исчезает как постоянное учреждение и заменяется ближней канцелярией государя, в которой иногда происходит совещание бояр. Во время своих беспрестанных поездок ведение государственных дел в Москве Петр поручал нескольким доверенным лицам из старых думных чинов. Но в 1711 г., отправляясь в Прутский поход, Петр вверяет государство вновь основанному учреждению – Сенату. Его существование, как объявлял сам Петр, вызвано именно «отлучками» государя, и Петр повелевал всем слушаться Сената, как его самого. Таким образом, миссия Сената сначала была временной. Он заменял собой:
1. старые думские комиссии, назначаемые для того, чтобы в отсутствие государя «Москву ведать», и
2. постоянную «Расправную палату», бывшую как бы судебным департаментом Боярской думы.
Но с возвращением Петра к делам Сенат не был упразднен, а стал постоянным учреждением, в организации которого при Петре замечают три фазиса:
1. С 1711 до 1718 г. Сенат был собранием лиц, назначенных специально для присутствия в нем;
2. с 1718 по 1722 г. Сенат делается собранием президентов коллегий;
3. с 1722 г. Сенат получает смешанный состав, в него входят некоторые президенты коллегий (военной, морской, иностранной) и в то же время в мен есть сенаторы, чуждые коллегиям.
Ведомство Сената состояло в контроле над администрацией, в разрешении дел, выходящих из компетенции коллегий, и в общем направлении административного механизма. Таким образом, Сенат был высшим административным органом в государстве. Ему, в последние годы Петра, присвоена была и судебная функция: Сенат стал высшей судебной инстанцией.
Должность генерал-прокурора должна была, по мысли Петра, служить связью между верховной властью и центральными органами управления и средством контроля над Сенатом. Петр испытал много средств контроля: сначала за Сенатом следил генерал-ревизор (1715 г.), затем в Сенате дежурили, с целью ускорения дел и охранения порядка на заседаниях, штаб-офицеры гвардии (1721 г.); средством контроля были и обязательные протоколы заседаний; наконец, была учреждена прокуратура. Генерал-прокурор докладывал государю дела Сената, а Сенату передавал волю государя; он мог остановить решение Сената; указы Сената получали силу лишь с его согласия; он следил за исполнением этих указов (иначе говоря, за всей администрацией); также он начальствовал над канцелярией Сената. Под его прямым начальством действовали и другие агенты правительственного надзора: обер-прокуроры и прокуроры при коллегиях и в губерниях (параллельно с ними действовали и лица тайного надзора – обер-фискалы и фискалы). Такое значение генерал-прокурора сделало его самым властным лицом во всей администрации. Современники считали генерал-прокурора начальником Сената и первым лицом в империи после монарха. Такой взгляд разделяется и теперь теми, кто склонен принижать значение Сената.
Под ведением Сената стоял ряд центральных учреждений – коллегий, они были учреждены в 1718 г. и окончательно сформированы в 1720 г. Коллегии заменили собой старые приказы. С учреждением Сената, постепенно усваивавшего себе функции главных приказов, последние заменялись «столами» Сената; мелкие же приказы превращались в канцелярию и конторы разных наименований и сохраняли прежнюю организацию. Приблизительно с 1711 г. Петр задумал устроить центральное управление по западноевропейским образцам. Вполне сознательно он желал перенести на Русь шведское коллегиальное устройство. За границу были посланы люди для изучения бюрократических форм и канцелярской практики; из-за границы выписывали опытных канцеляристов, чтобы организовать с их помощью новые учреждения. Но этим иностранцам Петр не давал в коллегиях начальнического положения, и они не поднимались выше вице-президентов; президентами же коллегий назначались русские люди.