К концу XVII столетия самодержавная власть окончательно берет верх, и институт Земских соборов ликвидируется, но остается в народной памяти и вплоть до начала ХХ в. выступает важным идеологическим символом для различных общественных и политических сил.
Социальный и политический режим, введенный Петром I, по форме и содержанию является отрицанием парламентаризма. Но именно он в изобилии порождает различные прожекты введения на Руси представительной системы. С 30-х гг. XVIII в. русская политическая мысль интенсивно разрабатывает идею ограничения самодержавия с помощью органов парламентского типа.
В екатерининскую эпоху возникают институты представительства сословий: сначала дворянства, затем купечества. В ходе чрезвычайно благотворных реформ Александра II в России рождается земство – всесословное представительство на уровне уездов и губерний. В 1870 г. формируются городские сословные представительные учреждения - органы городского самоуправления. 27 апреля 1906 г. начинает свою работу I Государственная дума – первый российский общенациональный парламент. В 1906-1917 гг. были избраны четыре Государственных думы, но лишь она из них - III - отработала полный срок.
Октябрьская революция и последовавшая за ней кардинальная ломка государственного устройства выдвинули новый тип народного представительства – Советы, провозглашенные полновластными и единовластными органами народного представительства. Политическая доктрина того периода допускала разделение функций органов управления, но полностью отрицала какое бы то ни было разделение властей.
Однако было бы неправильно видеть в советском периоде только отрицание парламентаризма. Та или иная форма народного представительства может ускорить или затормозить общественное развитие, но не в состоянии отменить его объективных законов. Избрание и периодическое обновление Советов, построенных и действующих на базе единых принципов, способствовало укоренению идеи прямого народного представительства, укреплению государства, восстановлению и сохранению государственного единства в многонациональной стране.
Политическая эволюция советской формы народного представительства предопределила переход к парламентской форме, основанной на принципе разделения властей. В ходе конституционной реформы 1988-1990 гг. была учреждена «двухэтажная» парламентская система: избираемый всенародно Съезд народных депутатов и формируемый им постоянно действующий двухпалатный Верховный Совет.
После выборов президента РСФСР, состоявшихся 12 июня 1991 г., Съезд народных депутатов закрепил в Конституции России разделение властей как основополагающий принцип организации государственной власти. В новой Конституции 1993 г. принцип разделения властей реализован более последовательно и полно. Однако обстоятельства ее принятия обусловили ряд особенностей в реализации этого принципа: подчеркнутый приоритет президентской власти, ограничение контрольных полномочий парламента, усложненный механизм отрешения от должности Президента и облегченный механизм роспуска Государственной Думы, подчинение исполнительной власти Президенту и ее фактическая независимость от парламента.
Дальнейшее развитие российского парламентаризма уже на основе новой Конституции РФ оценивается в научной литературе крайне неоднозначно и свидетельствует об определенной нестабильности в развитии институтов народного представительства в России [23, с.357].
2. Федеральное Собрание в системе органов государственной власти Российской Федерации
2.1 Внутренняя организация Совета Федераций Федерального Собрания
Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание как один из органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации [1]. Поскольку эта статья помещена в гл.2 «Основы конституционного строя», изменить положение Федерального Собрания в системе органов государственной власти можно только через сложный порядок изменений самой Конституции РФ.
Другая важная гарантия, закрепленная в гл.2, состоит в том, что орган законодательной власти как часть системы разделения властей самостоятелен по отношению к другим. Положение Федерального Собрания определяется принципом разделения властей, который в равной мере противостоит непомерному возвышению любой из трех властей и возможности контроля одной власти другой.
Независимость – важнейшее условие успешного выполнения парламентом своих функций. Конституция РФ не определяет точных границ сферы законодательства, которое может быть принято Федеральным Собранием, вследствие чего парламент вправе принимать любые законы без чьей-либо указки. Федеральное Собрание не подчиняется какому бы то ни было контролю со стороны исполнительной власти. Оно самостоятельно определяет потребность в своих расходах, которые фиксируются в государственном бюджете, и бесконтрольно распоряжается этими средствами, что обеспечивает ему финансовую независимость.
Никто не может вмешиваться в прерогативу Федерального Собрания по принятию законов, чем обеспечивается подлинное всесилие парламента и его независимость в отправлении своей главной функции.
Вместе с тем законотворческая независимость не является абсолютной. Она ограничивается через такие институты конституционного права, как президентское вето, референдум, поскольку с его помощью могут быть одобрены некоторые законы и без парламента, чрезвычайное и военное положение, которое приостанавливают действие законов, право Конституционного Суда РФ объявлять законы неконституционными, право Президента РФ распускать Государственную Думу при определенных обстоятельствах, ратифицированные международные договоры, которые по юридической силе выше законов, требование Конституции РФ о принятии Государственной Думой финансовых законов только при наличии заключения Правительства РФ. Эти ограничения вытекают из принципа разделения властей с его «сдержками и противовесами». Они не умаляют независимого положения Федерального Собрания в системе органов государства.
Ст.94 Конституции РФ устанавливает, что Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации, тем самым, давая ему не более как самую общую характеристику через общеупотребительный термин. Но в этой же статье Федеральное Собрание характеризуется как представительный и законодательный орган Российской Федерации, что уже раскрывает основное назначение данного парламентского учреждения.
Порядок деятельности Совета Федерации, его органов и должностных лиц определяется Конституцией РФ, федеральными законами, Регламентом Совета Федерации, принятым Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, и решениями Совета Федерации.
Согласно Регламенту Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, деятельность Совета Федерации основывается на принципах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов [10]. Заседания Совета Федерации проводятся открыто, но палата вправе проводить и закрытые заседания. Совет Федерации избирает тайным голосованием из своего состава Председателя и Заместителя Председателя Совета Федерации. Кроме того, для обеспечения оперативного и коллегиального обсуждения неотложных вопросов деятельности Совета Федерации, связанных с его постоянным функционированием, создается такой постоянно действующий коллегиальный орган, как Совет Палаты.
Согласно ст.101 Конституции РФ [1], ст. 13 Регламента [10], Совет Федерации образует комитеты и комиссии из числа членов палаты, являющиеся постоянно действующими органами палаты.
Комитеты палаты по вопросам, относящимся к их ведению, осуществляют подготовку заключений по проектам законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, одобренным Государственной Думой, по федеральным законам, принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации; готовят предложения по нормативным правовым актам Парламентского Собрания Союза Беларуси и России, а также модельным законодательным актам, принятым Межпарламентской Ассамблеей государств - участников Союза независимых государств; разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты и проекты иных правовых актов; организуют проведение парламентских слушаний; по поручению Совета Федерации осуществляют контроль за исполнением решений Совета Федерации, принимаемых по вопросам организации внутренней деятельности Совета Федерации, а также информируют членов Совета Федерации об их рассмотрении и исполнении; решают вопросы организации своей деятельности и деятельности палаты; рассматривают в пределах своей компетенции иные вопросы, относящиеся к ведению Совета Федерации.
В составе Совета Федерации образуются следующие комитеты: Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; Комитет Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны; Комитет Совета Федерации по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности; Комитет Совета Федерации по вопросам социальной политики; Комитет Совета Федерации по вопросам экономической политики; Комитет Совета Федерации по международным делам; Комитет Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств; Комитет Совета Федерации по аграрной политике; Комитет Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии; Комитет Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике; Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов [10, с.17].
2.2 Формирование и деятельность Федерального Собрания России: проблемы реализации
Из всех институтов государственной власти, учреждением и совершенствованием которых было занято российское общество в течение десяти лет действия Конституции РФ 1993 г. [1], наиболее сложная судьба оказалась у Совета Федерации.