Из вышесказанного видно, что послы по особым поручениям выдвигались американцами, как правило, из числа видных в стране деятелей для важных и часто деликатных поручений. Все они пользовались доверием президента, что способствовало их влиянию в переговорах.
Задачи, которые обычно ставятся перед послами по особым поручениям или специальными миссиями, носят по сравнению с задачами дипломатических представительств ограниченный характер, они преследуют лишь четко очерченную цель. Во главе специальных миссий могут быть послы в каком-либо государстве, выезжающие со специальными поручениями в другие страны. Так, послы СССР в африканских государствах не раз выступали в качестве специальных представителей в других африканских странах, преимущественно в связи с церемониями провозглашения ими независимости или другими государственными протокольными мероприятиями, и, конечно, старались использовать эти варианты для бесед с руководством страны. ООН на своем заседании в декабре 1969 г. приняла Конвенцию о специальных миссиях. В ней отмечается (ст. 7), что наличие дипломатических и консульских сношений не является необходимым условием для посылки или принятия миссии.
Специальная миссия является временным представительством интересов страны и обычно направляется одним государством по взаимному соглашению двух государств. (Широко использовались Соединенными Штатами, как и Англией, специальные представители и во время кризиса в Югославии, хотя их деятельность не дала больших результатов.) Функции специальной миссии определяются по взаимному соглашению двух государств.
В отношении специальных представителей, послов по особым поручениям действуют те же правила отказа в приеме и объявлении персон нон грата, что и в отношении чрезвычайных и полномочных послов.
Конвенция предусматривает возможность двум или нескольким государствам направить общую миссию, но для этого требуется, конечно, согласие принимающего государства.
Конвенция определяет дипломатический иммунитет и главы специальной миссии, и ее дипломатического персонала (неприкосновенность личных и служебных помещений, иммунитет от уголовной ответственности, освобождение от налогов, сборов, пошлин, таможенных сборов, досмотра и т.д.).
Отмечая положительную роль деятельности специальных представителей, Р.П. Барстон вместе с тем обращает внимание на теневые стороны этого дипломатического метода. По его мнению, это снижает ответственность и влияние постоянных дипломатических представительств и чрезвычайных и полномочных послов, снимает с них ответственность за последствия критических ситуаций. Насколько справедливо это замечание, мы выскажемся позднее.
Советская и российская дипломатия широко использовала практику визитов послов по особым поручениям для переговоров по острым вопросам, в условиях кризисных ситуаций, для вручения посланий руководителей страны президентам и премьерам иностранных государств.
Одно время в СССР была практика направлять послов по особым поручениям накануне сессии Генеральной Ассамблеи с изложением позиции страны по тем вопросам, в которых заинтересован СССР и на решение которых может оказать влияние то или другое государство. Мне довелось выполнять такие поручения в Афганистане и Иране. В 80-е годы широко применялась практика направления послов по особым поручениям с посланиями руководства страны по некоторым международным проблемам. Переговоры, которые они вели, не ставили своей целью заключение каких-либо договоров или соглашений, а были направлены на то, чтобы подробно информировать руководство страны по некоторым вопросам, по возможности согласовать позиции, подготовить решение отдельных проблем и способствовать развитию двусторонних отношений. Мне также довелось выполнять эту роль в различных странах - в Исландии, Бангладеш, Иране, Турции (в последней даже дважды).
К специальным представителям СССР, России в странах, их принимавших, относились с большим вниманием: как правило, с ними вели переговоры первые лица государства и министры иностранных дел.
И еще одна удивительная особенность этих визитов. В некоторых, как правило малых, странах руководство министерств иностранных дел устраивало встречи спецпредставителей со всем коллективом дипломатических работников министерства, с выступлением посла по особым поручениям, а затем его ответами на вопросы дипломатов и беседами с ними. Таким образом удавалось довести позиции и аргументацию до всех дипломатов министерств, нередко даже убедить их в правоте подходов к основным международным проблемам.
Руководители государств и премьеры ожидают от посла по особым поручениям не просто вручения им послания главы государства, а беседы, разъяснения основных постулатов обращения. Как правило, считается, что у дипломата, только что приехавшего из столицы, есть самые новые сведения. Поэтому руководители страны интересуются и личным здоровьем президента (премьера), его настроением, комментарием последних событий, и краткое изложение послания дает толчок к обсуждению различных вопросов.
И второе (оно касается и замечания Р.П. Барстона об умалении роли чрезвычайных и полномочных послов). Действительно, к визитам специальных послов отношение не всех посольств одинаково. Некоторые послы (справедливости ради скажем, что таких меньшинство) считают, что визиты спецпредставителей как бы "умаляют" их роль, ведь они и сами могли бы встретиться с руководителями страны (что они не раз делали). Некоторые из них рассматривают даже такого рода "дополнительные визиты" как недоверие к их профессионализму. Другие, напротив, полагают, что встреча посла по особым поручениям свидетельствует об особом внимании к стране их пребывания и помогает им в работе, нисколько не умаляя их роли. Для этого спецпредставителю надо заранее обсудить с послом страны пребывания тактику ведения беседы. Некоторые послы устраивают после окончания визита гостя из Москвы узкий прием для наиболее влиятельных лиц страны и членов дипкорпуса, и это дает послу возможность расширить или закрепить его контакты.
И наконец, визит послов по особым поручениям обычно привлекает внимание средств массовой информации. И здесь у послов большое поле деятельности. Кого пригласить в посольство? Кто даст наиболее объективную картину в своем отчете? Как это организовать? Обычно после встречи с руководством страны переговорщик дает пресс-конференцию. Но не везде это дает результаты. Если нет сенсации, газеты ограничиваются кратким сообщением. Иногда полезнее не собирать пресс-конференцию, а дать интервью одной-двум газетам (тем, которые порекомендует посольство). Тогда есть уверенность, что опубликованные материалы привлекут внимание общественности.
Таким образом, визит посла по особым поручениям не только не умаляет роли чрезвычайного и полномочного посла, а, наоборот, будет содействовать работе посольства. И в заключение надо отметить, что даже если посольство уполномочивается передать послание президента, то президент страны пребывания примет посла, но может случиться и так, что послу в стране пребывания придется разговаривать с министром или его заместителем.
В МИД России существует группа послов по особым поручениям. В 1999 г. она насчитывала около 20 человек. Группа включает в себя глав российских делегаций на переговорах со странами СНГ по урегулированию конфликта в Грузии, по содействию афганскому урегулированию, по Каспийскому морю, прибалтийским государствам, Совету Европы и др. В их задачу входила выработка договоров и соглашений с этими государствами. Некоторые из них имели ранг "председателей комиссии по переговорам". Кроме того, в эту группу входили руководители посреднических миссий России по мирному урегулированию в Нагорном Карабахе, руководители делегации по переговорам с Китаем по мерам доверия и по демаркации российско-китайской границы, глава российской миссии содействия по таджикскому урегулированию. Специальные миссии и послы по особым поручениям играют все большую роль в дипломатической жизни, в развитии контактов и сотрудничестве между государствами.
Таким образом, методы дипломатии претерпевали определенные изменения в процессе развития общества и определялись задачами той внешней политики, которую осуществляло государство и целями, стоящими перед дипломатией. Характер методов и дипломатической деятельности напрямую зависит от политического строя и социальной природы государства.
Современная международная обстановка значительно отличается от той, которая была 20 лет назад. Можно даже сказать, что никогда прежде мир не менялся так решительно, как за последние десятилетия. Изменения коснулись почти всех глобальных процессов в мире: распад сверхдержавы - СССР - и образование на его территории 15 новых государств; развал Югославии и возникновение в связи с этим новых государств и новых конфликтов в Европе, которые затронули почти весь мир; раскол Чехословакии.
В связи с открытием и освоением новых нефтяных и газовых месторождений и появлением новых государств, обладающих энергетическим сырьем, возникли проблемы сбыта этого сырья по новым ценам.
Осложнились проблемы коммуникаций, в том числе морских; споры за территориальные воды и морские пространства.
Активизировались этнические группы, стремящиеся к государственной самостоятельности и ставящие сложные внешнеполитические задачи, с трудом решаемые методами старой дипломатии. Появились новые спорные международные проблемы, связанные с самым населенным континентом мира - Азией (Китай с его полуторамиллиардным населением вскоре станет экономической и военной сверхдержавой). Возрастает опасность в Персидском заливе, где к прошлым проблемам добавились новые, в частности в районе Ближнего Востока.