Правопорядок является комплексной услугой, предоставление которой берет на себя в основном государство. Можно выделить пять компонентов услуги:
]производство правовых норм;
]надзор за соблюдением норм и выявление нарушителей;
]судебное разбирательство и разрешение правовых конфликтов;
]исполнение судебных решений, а также решений других уполномоченных органов, включая осуществление наказаний.
Каждый из этих компонентов может рассматриваться как особый вид услуги. С точки зрения государственного финансирования это означает, что можно финансировать каждый компонент в отдельности, независимо друг от друга. Так, практически, в России сейчас и происходит. Для финансирования надзора за соблюдением норм и выявления нарушения средства выделяются Генеральной прокуратуре и МВД; для судебного разбирательства и разрешения правовых конфликтов - Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Судебному департаменту при Верховном Суде РФ и Высшему арбитражному Суду РФ; для исполнения судебных решений - Минюсту. Как распорядители средств все указанные институты равноправны.
Распорядители средств (линейные министерства) «конкурируют» между собой за бюджетные ресурсы, в общем, на равных основаниях со всеми бюджетополучателями и планируют свои расходы в рамках отпущенных им Министерством финансов лимитов. При этом предполагается, что специалисты этих линейных министерств лучше других знают потребности своей отрасли и смогут на стадии подготовки бюджета предложить оптимальные варианты распределения ресурсов внутри нее.
В таблицах 2.1 и 2.2 представлена доля расходов федерального бюджета за период 1998-2003 гг.
Таблица 2.1
Структура расходов федерального бюджета в 1999-2001 годах
| Направление расходов | 1998 | 1999 | 2000 | 2001 | |||||||
| млрд. руб. | % к итогу | млрд. руб. | % к итогу | изменение % | млрд. руб. | % к итогу | изменение % | млрд. руб. | % к итогу | изменение % | |
| расходы всего | 472,7 | 100 | 666,9 | 100 | - | 1029,2 | 100 | - | 1342,4 | 100 | |
| процентные расходы (обслуживание государственного долга | 148,7 | 31,5 | 162,9 | 24,4 | 0,78 | 257,8 | 25,1 | 1,04 | 231,7 | 17,1 | 0,68 |
| непроцентные расходы, в т.ч. | 323,5 | 68,5 | 504,0 | 75,6 | 1.10 | 771,4 | 74,9 | 0,99 | 1110,5 | 82,9 | 1,09 |
| государственное управление | 10,9 | 2,30 | 14,8 | 2,2 | 0,97 | 252 | 2,4 | 1,09 | 42,0 | 3,1 | 1,26 |
| национальная оборона | 65,1 | 13,8 | 115,6 | 17,3 | 1,26 | 191,7 | 18,6 | 1,06 | 246,7 | 18,4 | 0,99 |
| правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности | 33,5 | 7,1 | 55,6 | 8,3 | 1,18 | 105,4 | 10,2 | 1,23 | 148,7 | 11,1 | 1,08 |
| промышленность энергетика, строительство | 15,5 | 3,3 | 17,1 | 2,6 | 0,78 | 35,1 | 34 | 1,33 | 44,2 | 3,3 | 0,97 |
| сельское хозяйство и рыболовство | 4,7 | 1,0 | 8,8 | 1,3 | 1,32 | 13,4 | 1,3 | 0,98 | 23,7 | 1,8 | 1,38 |
| социально-культурные мероприятия (социальные услуги) | 61,7 | 13,1 | 85,1 | 12,8 | 0,98 | 134,3 | 13,1 | 1,02 | 204.1 | 15,2 | 1,16 |
| Финансовая помощь бюджетам других уровней | 114,5 | 11,6 | 109,0 | 9,3 | 0,8 | 248,3 | 18,5 | ||||
Источник: Фонд Либеральная миссия// www.liberal.ru/
Мы видим опережающий рост (увеличение доли в расходах), а стало быть, и фактический приоритет расходов на национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности. С 20,3% расходов федерального бюджета в 1998 году доля этих статей в 2001 году выросла до 29,5%. Эта тенденция продолжается в 2002-2003 годах: в 2003 году по этим двум статьям рост составил 33,8% при том, что в целом расходы выросли на 11,4%.(табл.2.2)
Таблица 2.2
Структура расходов федерального бюджета в 2001-2003 годах
| Направление расходов | 2001 | 2002 - закон | 2003 | ||
| млрд.руб. | млрд.руб. | прирост к 2001, % | млрд.руб. | Прирост к 2002, % | |
| расходы всего | 1342,4 | 2106,0 | 59,6 | 2345,6 | 11,4 |
| процентные расходы | 231,7 | 285,0 | 23,0 | 277,5 | - 2,7 |
| государственное управление | 42,0 | 56,7 | 35,0 | 66,5 | 17,3 |
| национальная оборона | 246,7 | 273,5 | 10,9 | 345,7 | 26,4 |
| правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности | 148,7 | 167,8 | 12,8 | 244,6 | 45,8 |
| Фундаментальная наука и содействие НТП | 23,7 | 32,9 | 38,8 | 40,2 | 22,2 |
| промышленность энергетика, строительство | 44,2 | 62,2 | 42,3 | 62,9 | 1,1 |
| сельское хозяйство и рыболовство | 23,7 | 26,8 | 11,3 | 30,0 | 11,9 |
| образование | 54,5 | 80,9 | 48,4 | 97,6 | 21,0 |
| здравоохранениеи физ.культура | 23,1 | 31,9 | 38,1 | 39,3 | 23,2 |
| социальная политика | 112,3 | 98,0 | - 12,8 | 150,7 | 53,8 |
| финансовая помощь бюджетам других уровней | 248,3 | 597,7 | 140,7 | 711,4 | 19,0 |
| в т.ч. средства передаваемые внебюджетным фондам | - | 332,3 | - | 416,9 | 25,5 |
| -без средств внебюджетных фондов | 265,4 | 6,9 | 295,4 | 11,3 | |
Источник: Фонд Либеральная миссия// www.liberal.ru/
Приоритет силовых структур выражен более чем убедительно. Однако существующая в настоящее время в России система финансирования «производства правопорядка», к сожалению, не дает возможности ответить на главный вопрос, являются ли пропорции финансирования различных элементов данной услуги результатом сознательного выбора общества или исключительно политического торга заинтересованных министерств. В табл. 2.3 представлены данные об общих, подушевых и относительных расходах на различные компоненты услуги правопорядка.
Таблица 2.3.
Расходы на различные компоненты услуг по производству правопорядка (2000 год)
| Расходы федерального бюджета (в тысячах рублей) | Расходы в подушевом исчислении (в рублях) | Доля в совокупных расходах (в процентах) | |
| Суды | 8 277 894 | 56,73 | 14,37 |
| Органы внутренних дел, органы прокуратуры | 31 467 600 | 215,64 | 54,63 |
| Уголовно-исполнительная система | 17 855 600 | 122,36 | 31,00 |
| Итого | 57 601 094 | 394,73 | 100,00 |
Источник: отчет Министерства финансов РФ об исполнении федерального бюджета в 2000 году.
Существуют весьма примечательные различия в том, как страны с высоким и низким подушевым доходом распределяют ресурсы между различными элементами «производства правопорядка».
Обобщенные данные о средних подушевых расходах 11 развивающихся и 15 промышленно развитых стран на полицию, суды и уголовно-исправительную систему показывают, что в развитых странах на душу населения в среднем приходится 76 долларов, истраченных на полицию, 22 доллара - на судебную систему и 11 долларов - на уголовно-исполнительную систему. В развивающихся странах это соотношение выглядит следующим образом - 52 доллара, 1 доллар и 10 долларов.[37]
Совершенно очевидно, что промышленно развитые страны придают большее значение, чем развивающиеся, финансированию судебной системы. Справедливая и независимая судебная система требует достаточного финансирования для привлечения компетентного персонала, устойчивого к коррупции.
Серьезным недостатком действующей системы финансирования органов правопорядка в России можно признать то обстоятельство, что оно не учитывает комплексный характер услуг, предоставляемых общественным сектором. Это можно проиллюстрировать следующими примерами. Увеличение расходов на профилактику правонарушений должно в перспективе приводить к уменьшению затрат на судопроизводство и уголовно-исправительную систему. Затраты на разработку и внедрение в практику нормы, допускающей досудебную сделку (судья может назначить наказание без процесса, если обвиняемый признает вину, а обвинитель, потерпевший и защитник согласны), должны сокращать расходы на судебные процессы.
Еще один серьезный недостаток существующей системы финансирования состоит в том, что она ориентирована на содержание сети учреждений, а не на производство собственно услуги общественного сектора, при этом средства выделяются преимущественно на текущие нужды, а капитальные нужды остаются без адекватного финансирования. Это верно как для судебной системы, так и в отношении уголовно-исполнительной системы и органов внутренних дел.
Далее. Существующая система финансирования не опирается на многолетнее планирование.
И, может быть, главный недостаток заключается в том, что эта система обеспечивает постоянный рост издержек на «производство правопорядка» без повышения качества услуг.
Проиллюстрируем эти положения примерами из практики бюджетного регулирования органов правопорядка.
История организационного обеспечения деятельности судов, или, по другому существующему определению, административного управления в сфере правосудия, по-своему отражает сложность проведения судебной реформы в современной России.
На протяжении длительного периода - со времен СССР - вопросы организационного обеспечения деятельности федеральных судов общей юрисдикции находились в ведении Министерства юстиции и в силу широкого круга решаемых им задач оставались на периферии интересов ведомства. При этом суды находились в зависимом положении и фактически никак не могли контролировать своего «куратора», в первую очередь в вопросах финансово-экономических.