Опыт, приобретенный во время разработки Договора от 24 января 2006 г., а также проекта Договора с Латвией может быть использован при подготовке проектов других международных соглашений, в особенности, со странами - бывшими республиками СССР. Если говорить о форме, то представляется, что более целесообразно заключать с заинтересованными государствами двусторонние, а не многосторонние договоры, в том числе в рамках СНГ, поскольку такой подход позволяет более полно учитывать аспекты отношений с соответствующим государством, специфику пенсионного законодательства каждой страны и при этом он более оперативен.
А в завершение хочется сказать, что в целом при принятии решений по международным соглашениям в области пенсионного обеспечения (например, по их пересмотру или заключению новых) следует учитывать межгосударственные отношения с каждой страной и исходить из необходимости соблюдения интересов нашей страны и наших граждан.
ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СОЦИАЛЬНОЙ ФУНКЦИИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
На современном этапе социальная функция государства в России претерпевает значительные изменения. Но аналогичные изменения происходят во всем мире. Еще совсем недавно основной целью социального государства было обеспечение публично-властными структурами права на достойную жизнь для каждого гражданина, а мера свободы, которую может обеспечить государство посредством выплаты пособий по безработице, пенсий, дотаций и т.п., являлась основным критерием степени "социальности" государства. Именно этот критерий определял парадигму социальной функции патерналистского социального государства. Сегодня происходит смена основного критерия: вместо меры свободы, обеспеченной через патронаж органов публичной власти, - скорость и степень "включения" гражданина в трудовую деятельность (речь идет исключительно о полностью или частично трудоспособных гражданах). Именно этот критерий определяет степень "социальности" современного неопатерналистского социального государства.
Значимы изменения и в субъектном составе социальной функции, так как происходит активная ее приватизация. Принцип активизации включения трудоспособных реципиентов в трудовую сферу является основополагающим принципом модифицированной социальной функции и определяет изменение вектора развития социальной функции современного государства, что позволяет позиционировать ее новую концепцию.
Сегодня четко вырисовывается контур нового неопатерналистского социального государства, осуществляющего социальную функцию на базе иных, нежели у патерналистского социального государства, принципов. Неопатерналистское социальное государство - это новый исторический этап развития социального государства, следующий за патерналистским социальным государством. Социальное государство - это вовсе не этап развития правового государства, а именно этап развития государственно-организованного общества в целом. И мы не можем согласиться с мнением ряда авторов, которые считают, что социальное и правовое государство как "атрибуты государства приобретают ясный смысл только в альтернативном, а не кумулятивном режиме употребления" <1>, и толкуют о "фундаментальных противоречиях между правовым и социальным началом его бытия" <2>. Такой атрибут государства, как социальная функция, является имманентным атрибутом любого типа государства, развивающегося в рамках индустриального или постиндустриального общества. Не только государство (публичная власть и ее структуры) обязано осуществлять социальную функцию, это обязанность всего современного государственно-организованного общества. Причем основным актором осуществления социальной функции в современном государстве могут быть либо публичная власть, либо структуры гражданского общества. Возможен и такой вариант - оба эти соактора реализуют социальную функцию субсидиарно.
Таким образом, идея модификации социальной функции не является исключительной прерогативой современной России, это общемировая тенденция, обусловленная объективно. В последнее время практически во всех современных государствах весьма существенно проявляется тенденция сокращения бюджетных расходов на социальные нужды. Все без исключения социальные государства приступили к подобного рода модификации еще в 80 - 90-х годах XX в. Сегодня и Россия вынуждена пойти по новому пути развития социальной функции. И Президент РФ, и Правительство РФ уделяют особое внимание развитию социальной функции государства. Но она по необходимости осуществляется в рамках современных условий, данных объективно. С одной стороны, Федеральная программа по увеличению рождаемости и попытка стабилизации демографической ситуации, Федеральная программа "Семью для каждого ребенка", а с другой - "монетизация льгот", которую можно считать модифицированным способом оказания социальной помощи определенным группам населения. "Монетизация льгот" - уступка необходимости, это тот самый вынужденный рациональный подход к реализации социальной функции государства. (Хотя проведение этой реформы, на наш взгляд, должно было происходить с большей степенью дифференциации реципиентов.) Некоторые политики оценивают данную ситуацию весьма пессимистично: "Реформа льгот - лишь "первый звоночек" в реализации нашим правительством гораздо более впечатляющего и ужасающего проекта "монетизации прав человека". Речь идет о запланированных и отчасти уже начатых реформах образования, здравоохранения, науки, культуры. Доведение до логического конца политики коммерциализации этих сфер ставит под вопрос конституционные права граждан России и установленные Основным Законом принципы социального государства" <3>. Конечно, можно публично сожалеть о том, что социальная функция государства изменяет методы своего осуществления, используя создавшуюся ситуацию для приобретения определенных преференций в предстоящей предвыборной борьбе, но более продуктивный путь - беспристрастно проанализировать мировой опыт, выявить критерии современной социальной функции, основные направления ее развития, новые методы ее осуществления.
В современной России социальная функция реализуется в основном через государственно-организованную деятельность, которая осуществляется путем оказания социальной услуги и административной услуги. Социальную услугу могут оказывать органы, учреждения и предприятия публично-властные (так, например, образовательную услугу может оказать государственное образовательное учреждение - государственный вуз) и структуры гражданского общества (ту же образовательную услугу может оказать и негосударственный вуз). А вот административную услугу (например, перераспределение доходов путем финансирования льгот и компенсационных выплат из государственного бюджета) оказывают публично-властные структуры, этот аспект решения социальных проблем находится исключительно в их компетенции.
Таким образом, выявляются различия между социальной услугой и административной услугой, хотя и то и другое является государственно-организованной деятельностью. Социальные услуги оказывают и институты гражданского общества, и органы публичной власти одновременно, по сути, являясь соакторами осуществления социальной деятельности.
Социальная функция, независимо от того, реализуется она через социальную услугу или через административную услугу, осуществляется в той или иной форме на любом этапе его развития.
Необходимо остановиться на структуре социальной функции государства. Это образование, здравоохранение, художественная культура, пенсионное обеспечение. В структуре социальной функции государства по акторам можно выделить следующие элементы: граждан (налогоплательщиков); местные органы публичной власти; региональные органы публичной власти; центральные органы публичной власти и государство в целом.
В сфере образования акторами реализации социальной функции в виде образовательной услуги могут быть граждане, местные органы публичной власти, региональные органы публичной власти, центральные органы публичной власти. Так, имеют место частные дошкольные учреждения, частные школы, частные колледжи, организованные гражданами (налогоплательщиками). Причем в этом случае граждане могут быть одновременно и учредителями вышеуказанных учреждений, и получателями образовательной услуги одновременно. Местные органы публичной власти также могут стать (и становятся) учредителями образовательных учреждений. Муниципальные дошкольные учреждения, муниципальные школы - это традиционная норма российской жизни. Региональные органы публичной власти также могут стать учредителями образовательных учреждений и оказывать образовательные услуги населению. Центральные органы публичной власти также становятся либо учредителями от лица государства (ГОУ ВПО Ивановский государственный университет), либо от собственного лица (ГОУ ВПО Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации). Учреждать и финансировать профессиональные отраслевые колледжи могут совместно и органы государственной власти, и заинтересованные корпорации, что, в частности, уже давно имеет место в Великобритании. В последнем случае структуры публичной власти и структуры гражданского общества выступают в роли соакторов осуществления образовательной услуги.
Качество образовательной услуги различается в государственных и негосударственных учреждениях. Для современной российской действительности характерны следующие моменты: на уровне дошкольного воспитания и школьного образования частная услуга в подавляющем большинстве случаев преобладает по качеству над муниципальной и государственной услугой. А вот на уровне начального профессионально-технического обучения и колледжей она сегодня только начинает претерпевать изменения в сторону смещения ролевой активности в пользу частных и корпоративных структур. На уровне высшего профессионального образования частная услуга иногда уступает государственной, но, видимо, это всего лишь вопрос времени. И в ближайшее десятилетие (если не в более короткие сроки) ситуация изменится и в сфере высшего образования.