Государственная регистрация прав на земельные участки и сделок с ними представляет собой элемент публично-правового регулирования в частноправовых отношениях. Однако первое выполняет вторичную роль по отношению к последним. Требование об отражении изменений вещно-правового положения в Едином государственном реестре является реализацией принципа публичности в обороте недвижимости. Слово “государственная” означает, что регистрация должна осуществляться специально уполномоченными федеральными государственными органами. Такими в настоящее время являются Федеральная регистрационная служба и ее структурные подразделения.
С моментом государственной регистрации связывается возникновение, переход и прекращение прав на земельные участки как на недвижимое имущество. Таким образом, государственная регистрация имеет не техническое, а юридическое значение.
Государственной регистрации подлежит право не на землю как таковую, а на земельный участок, который является особой разновидностью недвижимого имущества, и его правовой режим отличается от правового режима других недвижимых вещей. Земельный кодекс РФ (п. 2 ст. 6) определяет земельный участок как часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Установление границ является не только средством индивидуализации земельного участка, но и способом создания самого объекта права.
Важнейший признак, которому должен отвечать земельный участок, для того, чтобы он был признан недвижимостью и тем самым мог быть объектом зарегистрированного права собственности, заключается в том, что участок должен быть соответствующим образом индивидуализирован. Другими словами, должны быть определены его размер, границы и местоположение. Территориальные границы определяются в порядке, установленном земельным законодательством на основе документов, выдаваемых собственнику государственными органами по земельным ресурсам и землеустройству (п. 1 ст. 261 ГК). Мероприятия по определению местоположения и границ земельного участка называются межеванием. Таким образом, границы земельного участка определяют территориальную и пространственную сферу осуществления прав и исполнения обязанностей их собственников. 1
До государственной регистрации прав на земельные участки необходимо осуществить их технический (кадастровый) учет. Каждый земельный участок имеет кадастровый номер. Правила кадастрового деления территории Российской Федерации и Правила присвоения кадастровых номеров земельным участкам утверждены Постановлением Правительства РФ от 6 сентября 2000 г. № 660, принятым в развитие ФЗ от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ “О государственном земельном кадастре”. Кадастровый учет земельных участков осуществляется с помощью специальных документов - описаний, которые содержат чертеж земельного участка, описание границ и другие реквизиты.
В соответствии со ст. 1 ФЗ “О государственном земельном кадастре” государственный земельный кадастр - это систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации и сведений о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов. Таким образом, государственный земельный кадастр представляет собой систематизированный свод документированных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель и т.д.
Органом, в функции которого входит ведение государственного земельного кадастра, является Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость). Процедура государственного кадастрового учета земельных участков осуществляется на основании Постановления Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. № 202 (ред. от 11 апреля 2006 г.) “Вопросы Федерального агентства кадастра объектов недвижимости”. Помимо ведения государственного земельного кадастра указанная Служба также проводит государственный учет расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества (зданий, сооружений и т.д.), производит государственную кадастровую оценку земель и т.п. Кадастровый учет осуществляется через территориальные органы Агентства и сопровождается присвоением каждому земельному участку кадастрового номера. При этом следует учитывать то обстоятельство, что технический учет иных объектов недвижимости ведут также Бюро технической инвентаризации (БТИ). В связи с этим в настоящее время готовятся изменения в законодательство, в соответствии с которыми учет всех видов недвижимого имущества будет осуществляться Роснедвижимостью.
На основании проведенного государственного кадастрового учета территориальным органом государственного земельного кадастра составляется кадастровая карта (план) земельного участка, в которой в графической и текстовой формах воспроизводятся сведения, содержащиеся в государственном земельном кадастре.
Согласно п. 2 ст. 17 ФЗ “О государственном земельном кадастре” сведения о состоянии и использовании земельных участков, их площадях, местоположении, экономических и качественных характеристиках вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных о межевании земельных участков, сведений, представленных правообладателями земельных участков, результатов проведения различного рода обследований и изысканий. Таким образом, государственный кадастровый учет земельных участков производится после проведения межевания земельных участков. При определении границ объекта землеустройства на местности и их согласовании обеспечивается учет законных интересов лиц, права которых могут быть затронуты межеванием, путем извещения их в письменной форме не позднее чем за семь дней до начала работ. Другими словами, речь идет о собственниках соседних участков и лицах, владеющих такими земельными участками на основании других вещных прав, которые не должны иметь никаких претензий при определении внешних границ земельного участка. 1
Процедура землеустроительных работ при образовании новых и упорядочении существующих земельных участков установлена Методическими рекомендациями Росземкадастра от 17 февраля 2003 г., разработанными в соответствии с Положением о проведении территориального землеустройства, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 7 июня 2002 г. № 396. Следует отметить, что процедура кадастрового учета только началась и пока подавляющее большинство земельных участков такой учет не прошли. Это обусловлено тем, что ранее действовал упрощенный порядок приватизации земельных участков, который не предусматривал кадастрового учета, и при отсутствии практической необходимости многие землевладельцы не торопились проходить подобную дорогостоящую процедуру.
Для того чтобы упростить и ускорить процедуру оформления права собственности на земельные участки, был принят ФЗ от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ “О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества”, который получил неформальное название Закон о дачной амнистии. Как следует из названия, цель его состояла в том, чтобы упростить оформление гражданами прав как на земельные участки, так и на объекты недвижимости, которые на них расположены. Необходимость принятия указанного Закона обусловлена тем, что значительная часть земельных участков и строений на них не была узаконена (в первую очередь речь идет о земельных участках и строениях на земельных участках, принадлежащих членам дачных и садоводческих товариществ).
Оформление права собственности на земельные участки согласно указанному Закону упрощено. Следует отметить, что в подавляющем большинстве случаев земельные участки гражданам еще в советское время предоставлялись на праве постоянного бессрочного пользования. Оно относится к числу так называемых ограниченных вещных прав. Правовой режим таких участков регулируется нормами ГК РФ и ЗК РФ. Субъектами постоянного (бессрочного) права пользования земельным участком могут быть как юридические лица (независимо от формы собственности), так и физические. Согласно п. 2 ст. 20 ЗК в настоящее время земельные участки не предоставляются гражданам в постоянное (бессрочное) пользование. А п. 3 указанной статьи установил, что право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие настоящего Кодекса, сохраняется.
Сегодня идет активный процесс приватизации указанных участков, т.е. безвозмездной передачи в собственность земельных участков тем лицам, которые владели ими на праве постоянного (бессрочного) пользования.
Вместе с тем еще с советских времен сохранилось довольно значительное количество субъектов этого права (в основном юридических лиц), и процесс приватизации участков, предоставленных им в постоянное (бессрочное) пользование, встречает определенные трудности. Речь, прежде всего, идет о приватизации земельных участков, которые предоставлялись садоводческим товариществам. В соответствии с ранее действовавшим законодательством земельные участки предоставлялись не конкретным физическим лицам, а садоводческим товариществам или дачным кооперативам на праве постоянного бессрочного пользования. Таким образом, каких-либо документов, подтверждающих право владения тем или иным земельным участком, у членов таких товариществ или кооперативов нет. Единственными документами, подтверждающими это право, являются документы членства в данном товариществе. В частности, таким документом является книжка члена садоводческого товарищества или кооператива.