С 1 января 2006 года законы субъектов Российской Федерации, которыми органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями, не могут противоречить новому Федеральному закону[48]. В связи с этим предстоит большая работа по приведению в соответствие с новым Федеральным законом законодательства субъектов Российской Федерации о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации.
В указанных выше законах субъектов Российской Федерации должны найти отражение следующие основные положения, являющиеся неотъемлемой частью процедуры передачи государственных полномочий субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления.
Во-первых, одним из основных принципов наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации является принцип целесообразности, социально-экономической обоснованности, учета интересов муниципального образования при передаче соответствующих полномочий.[49]
Во-вторых, в соответствующем законе должен быть предусмотрен пошаговый порядок мер, принимаемых при осуществлении рассматриваемой процедуры с тем, чтобы осуществить передачу наиболее безболезненно для органов местного самоуправления и наиболее качественно в интересах государства в целом. То есть должен быть предусмотрен переходный, подготовительный период, который включал бы в себя методическое обеспечение органов местного самоуправления, повышение квалификации муниципальных служащих, которые будут заниматься осуществлением переданных органам местного самоуправления государственных полномочий субъекта Российской Федерации, другие меры.
В-третьих, должен быть четко определен перечень материальных средств, необходимых для обеспечения реализации органами местного самоуправления переданных государственных полномочий в полном объеме. С этой целью в рамках законов субъектов Российской Федерации должны быть четко прописаны следующие положения:
• форма передачи материальных ресурсов и финансовых средств - в муниципальную собственность или в пользование и (или) управление;
• содержание документов, по которым будет осуществляться передача материальных ресурсов и финансовых средств;
• сроки передачи материальных ресурсов и финансовых средств;
• органы субъекта Российской Федерации, осуществляющие передачу материальных ресурсов и финансовых средств;
• ответственность этих органов за своевременную передачу материальных ресурсов и финансовых средств;
• ответственность органов местного самоуправления за использование этих ресурсов и средств по назначению;
• орган государственной власти субъекта, осуществляющий контроль за использованием органами местного самоуправления материальных ресурсов и финансовых средств, выделенных им для осуществления переданных полномочий, по назначению;
• порядок осуществления этого контроля, порядок отчетности органов местного самоуправления.
В-четвертых, в соответствующем законе должны присутствовать нормативы, на основании которых будет определяться объем финансовых средств, предаваемых органам местного самоуправления, или порядок исчисления этих нормативов.
И, наконец, в-пятых, должен быть предусмотрен порядок прекращения исполнения соответствующих государственных полномочий.
Исходя из вышеизложенного, можно сказать, что органы местного самоуправления должны исполнять отдельные государственные полномочия, которыми они были наделены до вступления в силу нового Федерального закона, в порядке, установленном соответствующими нормативными правовыми актами, до их приведения в соответствие с новым Федеральным законом.
В случае противоречия законов, которыми органы местного самоуправления наделены отдельными государственными полномочиями, новому Федеральному закону, применяются положения нового Федерального закона.
Учитывая, что Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года подробно прописан порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями[50], представляется нецелесообразным принятие законов субъектов Российской Федерации «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации», описывающих механизм этого наделения. На наш взгляд, сейчас субъектам Российской Федерации более необходимо будет привести в соответствие с Федеральным законом свои законы, регламентирующие наделение органов местного самоуправления конкретными полномочиями субъектов Федерации.
3.2 Перспективы развития системы органов местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе
За период с 1992-2005 г.г. в стране проделана значительная работа по становлению новой системы государственного и муниципального управления и ее легитимизации. Реформирована ранее существовавшая практика местного управления, местные органы власти выведены из строгой иерархии государственных органов благодаря становлению и развитию местного самоуправления, реализация принципа его конституционного закрепления как управления, отделенного от государственной власти. [51]
В последнее время в научной литературе и выступлениях практических работников вполне справедливо уделяется большое внимание проблемам укрепления муниципальной собственности в становлении и развитии муниципальных образований, местного самоуправления. Развитие местного самоуправления имеет исключительно важное значение не только потому, что позволяет создавать условия для более активного и инициативного решения местных проблем, обеспечения нормальной повседневной жизни людей. Оно жизненно важно для нашей страны и потому, что связано и с укреплением государственной целостности Российской Федерации. Местные сообщества объективно лишены стремления к ослаблению единой государственности. И прежде всего потому, что уровень социальных стандартов зависит от экономического могущества страны. Эти стандарты не в силах обеспечить выделяющийся из федеративного государства регион.
Не завершена работа по созданию необходимого законодательства РФ и ее субъектов в области местного самоуправления, по приведению всех действующих в этой сфере правовых актов в полное соответствие с Конституцией РФ и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления».
Особенно остро стоят проблемы кадрового обеспечения местного самоуправления, их подготовке, переподготовке и повышению квалификации, подбора, расстановки, аттестации и рационального использования.[52]
К настоящему времени всего в органах местного самоуправления в России занято 386,3 тыс. человек, причем 177,6 тыс. или 46 %, замещают муниципальные должности (75 % - женщины). Среди лиц, занятых на должностях местного самоуправления, 5,5 % занимают выборные муниципальные должности. Почти две трети их (64,2 %) имеют высшее образование, треть - только среднее (33,6 %), а 2,2 % не имеют профессионального образования. Муниципальные служащие составляют 94,5 % общей численности работников, занимающих муниципальные должности. Высшее образование среди них имеют 51,2 %, среднее образование - 46,0 %, не имеют образования 2,2 %. При этом подавляющая часть работников муниципальных органов не имеют достаточных знаний в области экономики, права, управления. Так, юридическое образование имеют только 5,4 %, экономическое и управленческое - 17,1 %.
Предстоит, как видим, проделать большую работу по подготовке, повышению квалификации и профессиональной переподготовке работников муниципальных органов, еще большему выпуску учебных, учебно-методических и информационно-аналитических изданий по различным аспектам теории и практики организации местного самоуправления.
Одной из новелл новой редакции Закона стала глава, посвященная экономическим основам местного самоуправления в РФ. Законодатель, определив, что понимается под муниципальной собственностью, а именно - муниципальное имущество, средства местного бюджета и имущественные права муниципальных образований, не только установил перечень имущества для различных типов муниципальных образований, но и запретил муниципалитетам иметь в собственности какое-либо иное имущество, кроме перечисленного.[53]
Новация ставит перед муниципальными образованиями несколько задач, которые они будут решать в ходе проведения реформы:
- муниципалитеты должны в период до 1 января 2006 года провести инвентаризацию всего имущества и соотнести его с перечнем имущества, обозначенным в ст. 50 Закона.
- в этот же срок они должны безвозмездно передать органам государственной власти имущество, предназначенное для исполнения полномочий органов государственной власти до 1 декабря (органы государственной власти субъекта РФ до 1 января 2006 года) должны также безвозмездно передать органам местного самоуправления имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения;
- органы местного самоуправления проводят приватизацию или перерегистрацию имущества, находящегося в муниципальной собственности и не соответствующего требованиям ст. 50 Закона;
- необходимо разграничить имущество, находящееся в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями и городскими округами в соответствии с порядком, установленным Правительством РФ.
Исходя из перечня задач, не сложно спрогнозировать характер возможных споров и нарушения законодательства при решении вопросов разграничения и перераспределения муниципального имущества в период с января 2005 г. до января 2009 г. С одной стороны, могут возникнуть разногласия по вопросам отнесения (или не отнесения) имущества к перечню, установленному Законом. С другой стороны, не исключены споры по вопросу передачи уровня власти и, кроме того, по вопросу приватизации и перепрофилирования имущества.[54]