Проблематичным является разграничение собственности и финансовой ответственности для детских музыкальных, художественных и спортивно-юношеских школ. Эти учреждения всегда финансировались из двух источников: в части организации учебного процесса – по линии образования, в части текущей профессиональной деятельности учреждений по линии культуры и молодежной политики (либо физкультуры и спорта).
В настоящее время отнесение данных учреждений к тому или иному типу муниципальных образований, а также получение ими субвенций на осуществление образовательной деятельности затруднено из-за разной трактовки субъектами Российской Федерации закона «Об образовании», в котором данные учреждения напрямую не названы. Некоторые субъекты Российской Федерации субсидируют образовательную деятельность данных учреждений, находящихся в собственности поселений (пример – Приморский край), а некоторые жестко трактуют положения закона Федерального закона № 95 - ФЗ[2], считая, что субъекты Российской Федерации должны финансировать лишь государственные гарантии на получение дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях, к которым детские музыкальные, художественные и спортивные школы не относятся.
2.3 Начальное профессиональное образование
В области начального профессионального образования проблемы разграничения собственности переходят уже на уровень муниципальное образование - субъект Российской Федерации, в остальном данные проблемы схожи с перечисленными выше.
Некорректная формулировка полномочий муниципального района в области библиотечного обслуживания - «организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора)» (п.19 ст.15 ФЗ № 131- ФЗ) - породила проблему дальнейшего существования централизованных библиотечных систем (ЦБС). ЦБС – единственный пример реальной оптимизации управления и финансирования за счет эффекта масштаба в сфере культуры, позволивший в свое время значительно повысить качество услуг населению, а также выжить в условиях хронического недофинансирования отрасли. Прямое прочтение пункта 19 Закона не позволяет муниципальным районам осуществлять библиотечное обслуживание населения. В некоторых субъектах Российской Федерации ЦБС дробятся на самостоятельные библиотеки - юридические лица, которые передаются в собственность поселений. Районные библиотеки в этом случае также передаются в собственность поселений, выполняющих функции административного центра района. Данной библиотеке вменяется в обязанность выполнять методические и коллекторские функции и эти функции финансируются уже из районного бюджета. Но в некоторых субъектах Российской Федерации (Ленинградская обл.) сохраняется централизованная библиотечная система. На уровне поселений библиотеки остаются как структурные подразделения районной центральной библиотеки, вместе с тем, данный опыт идет в разрез с существующими положениями Федерального закона №131- ФЗ.
Выходом из данного затруднительного положения может стать либо внесение изменений в Федеральный закон №131-ФЗ в части расширения полномочий муниципальных районов в области библиотечного обслуживания, либо создание возможности добровольного объединения самостоятельных библиотек, как альтернативы жесткой централизованной системы с филиальной сетью. Однако в этом случае необходимо внесение изменений в законодательство о библиотечном деле.
3.2 Культурно массовые мероприятия. Музеи
В связи с отсутствием закрепленных полномочий по обеспечению общерайонных досуговых мероприятий, а также обеспечению населения района услугами районных учреждений и организаций культуры, возникает проблема по их содержанию (например, районного краеведческого музея). Передача районного музея в муниципальную собственность поселений не решает вопрос, т.к. поселению районный музей не нужен. Отсутствие закрепленных полномочий и собственности в сфере культуры не позволяет муниципальным районам иметь расходные полномочия по приобретению данных услуг. В связи с чем, возникает проблема: легитимности расходов на общерайонные программы культурно-зрелищных мероприятий.
В пилотных регионах, внедряющих Федеральный закон №131 уже в 2005 г. по-разному решают данную проблему: в Новосибирской области клубные учреждения передают в собственность поселений, а районный дом культуры, в обход положений Закона, оставляют в собственности района, обоснованно мотивируя свои действия необходимостью проведения общерайонных культурно-зрелищных мероприятий, а также в целях поддержки районных творческих коллективов.
В Ставропольском крае поселения заключают соглашения с муниципальными районами по делегированию последним полномочий в области культуры.
С точки зрения положений Федерального закона №131 данные действия более легитимны, но риск заключается в том, что по-прежнему досуговая инфраструктура останется и будет развиваться только на уровне районного центра.
Выходом, возможно, является сохранение полномочий в области культуры за поселениями, но, вместе с тем, расширение полномочий муниципальных районов в области обеспечения условий для развития просветительских, культурно-досуговых и музейных услуг на территории района.
Старый Закон о местном самоуправлении (№ 154-ФЗ), а также Семейный кодекс РФ закрепляли полномочия по опеке и попечительству за всеми муниципальными образованиями. В регионах, где местное самоуправление было сформировано по поселенческому типу, на уровне поселений существовали живые единицы специалистов, осуществляющих опеку и попечительство. В регионах, где местное самоуправление было сформировано на уровне районов, функции опеки район возлагал на поселковые администрации. В условиях разграничения полномочий по новому Закону о местном самоуправлении функции опеки и попечительства остаются за районом, поселения могут только оказывать содействие в данных вопросах. Вместе с тем, «оказание содействия» - очень размытая формулировка, которая может привести к реальному отчуждению поселенческих администраций от решения вопросов опеки и попечительства. Опека и попечительство – жесткая поднадзорная функция, касающаяся соблюдения гражданских и имущественных прав, поэтому произвольная трактовка Закона в этой части не допустима. Но централизация данного полномочия на уровне муниципального района приведет к значительному ухудшению обслуживания населения в вопросах опеки и попечительства, потере контроля за ситуацией в проблемных семьях в силу возрастания у районных специалистов временных затрат для регулярных посещений разбросанных сельских поселений. С другой стороны, передача полномочий по опеке и попечительству на уровень поселений чревата для муниципального района серьезными бюджетными потерями. В существующих условиях бюджетного дефицита районные администрации вряд ли пойдут на подобный шаг.
Реальным выходом из создавшегося положения было бы сохранение формулировки вопросов местного значения в части опеки и попечительства на уровне поселений в трактовке старого закона о местном самоуправлении, хотя есть серьезные возражения вообще по поводу включения органов местного самоуправления в систему опеки и попечительства. Ряд экспертов готовы отнести эти полномочия к государственным функциям. С этим можно согласиться только при условии, что данная услуга будет протиражирована до уровня поселений.
5. Социальная поддержка населения
Данное направление деятельности органов местного самоуправления претерпело в новом законе наиболее серьезные изменения. Социальная поддержка населения всегда для органов местного самоуправления имела важное значение, т.к. люди обращались к главе муниципального образования за помощью в самых тяжелых для себя жизненных обстоятельствах. И глава муниципального образования, даже при том скудном бюджете, который всегда был, находил возможность поддержать своих сограждан. Именно муниципальные образования стали строить приюты для детей-сирот, и для граждан без определенного места жительства и занятий, именно они развивали новые передовые формы социального обслуживания, гибко реагируя на потребности населения.
В 2005г. в преддверии вступления нового закона о местном самоуправлении в силу в субъектах Российской Федерации сформировалось три схемы будущей реализации закона:
a. - полная централизация услуг и выплат
b. - частичная централизация ( только услуг или только выплат)
c. – деконцентрация (передача государственных полномочий).
В случае реализации схемы А уже в текущем году наблюдаются следующие издержки управления:
- формализуются процессы и условия предоставления различных видов помощи и услуг, теряется гибкость социальных программ в привязке к конкретным условиям и обстоятельствам
- появляется большое количество исключенных из социальных программ,
- средства перераспределяются не в пользу бедных, т.к. специалисты государственных учреждений не заинтересованы в учете иных обстоятельств при оценке доходов семьи,
- происходит отказ от финансирования муниципальных программ социальной поддержки престарелых и малоимущих граждан
- сокращается число инновационных моделей управления в системе социальной поддержки населения
В 2003г. в г.Магадане был открыт Центр социальных выплат, объединяющий все виды социальной помощи, предоставляемой населению города. Данное муниципальное учреждение работало по принципу «одного окна». Общая штатная численность сотрудников Центра по сравнению со структурными подразделениями мэрии города, выполнявшими те же функции ранее сократилась на 30%, качество обслуживания населения города при этом значительно возросло, что не раз отмечали сами жители.