е) по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства);
ж) по субъектному выражению: односторонне выраженные либо двусторонние и многосторонние (административно-правовые договоры);
з) по инициативности: используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жалобам граждан);
и) по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения;
к) по отношению к другим субъектам государственной власти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами;
л) по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, кооперативные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивидуальные объекты);
м) по юридическому содержанию: предписывающие, запретительные либо дозволительные.
Таким образом, исполнительная власть имеет только юридические формы своего выражения (власть не может быть выражена в семинарах и совещаниях, в моделировании, в делопроизводстве и т.п.). В их системе главенствующая роль отводится правовым актам управления[11].
Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций исполнительной власти. Наиболее значимые качества, определяющие юридическую природу правового акта управления, следующие:
а) представляет собой юридический вариант управленческого решения. Путем его издания исполнительный орган (должностное лицо) решает тот или иной вопрос (общий или индивидуальный), возникающий в процессе его деятельности, в интересах реализации задач и функций исполнительной власти;
б) издается только полномочным субъектом исполнительной власти или государственно-управленческой деятельности в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством либо административно-правовыми нормами;
в) это юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности;
г) представляет одностороннее волеизъявление указанного субъекта, предопределенное началами, характеризующими исполнительную власть в целом;
д) содержит в себе юридически властное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата; он императивен;
е) определяет правила должного поведения в сфере государственного управления;
ж) может либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений (административно-правовые нормы), либо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа;
з) он подзаконен, т.е. может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, другими законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения;
и) занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов, что означает соответствие акта данного органа исполнительной власти (должностного лица) актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти;
к) представляет собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц). Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, докладные записки, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и т.п.) выражают определенные обстоятельства, имеющие юридическое значение, но не превращаются тем самым в правовые акты управления со всеми присущими им юридическими качествами;
л) как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и устно (например, в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления;
м) с учетом ранее изложенных его качеств издается с соблюдением определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и проч. Общие правила такого рода, к сожалению, отсутствуют; существуют правила ведомственного характера либо предусматривающие процедуру подготовки и утверждения управленческих актов применительно к отдельным органам исполнительной власти (например, они содержатся в Регламенте Правительства РФ, в Положении о подготовке проектов его постановлений и распоряжений);
н) может быть в установленном действующим законодательством или подзаконными административно-правовыми нормами порядке опротестован или обжалован;
о) в случае несоблюдения содержащихся в нем юридически властных предписаний вызывает особое юридическое последствие правоохранительного характера, а именно наступление ответственности виновной стороны (как правило, наступает дисциплинарная или административная ответственность).
Таким образом, правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций исполнительной власти[12].
В результате проведенного исследования можно сделать ряд выводов.
Государственная власть воплощается в конкретных действиях различного рода, которые выражают ее содержание, направленность и совершаемых ее субъектами. Это касается деятельности исполнительных органов государственной власти, которые реализуют власть.
Исполнительные органы власти осуществляют также действия, которые непосредственно не связаны с управляющим воздействием. Таким образом, сочетание действий различного назначения придает механизму исполнительной власти состояние постоянного "движения", позволяет ему практически реализовать свое конституционное назначение.
Необходимо учитывать, что формы управления могут выступать в роли форм реализации исполнительной власти и форм внутриаппаратной работы. Главенствующее значение в механизме функционирования исполнительной власти принадлежит первым, так как они выражают внешнее юридическое воздействие. В них внешнее выражение фактически получает сама исполнительная власть со всеми своими атрибутами. Это - формы управления в собственном смысле.
Справедливо будет отметить, что классификация форм управленческой деятельности может проводиться по различным основаниям. Наиболее распространенным и обоснованным является их подразделение на правовые и неправовые. Различия между ними, как правило, проводятся по характеру вызываемых ими последствий.
Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, а потому они в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм управления. Речь идет о любых внешне выраженных действиях соответствующих субъектов исполнительной власти, совершение которых непременно влечет за собой наступление определенных правовых последствий. Они являются административно-правовыми формами в собственном смысле, т.е. формами реализации исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически властных полномочий. Это, прежде всего, правовые акты.
1. Конституция РФ ст. 71, 72, 77, 78 – М., 1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ).
2. Кодекс РФ об административных правонарушениях гл.23 (КоАП РФ) от 30.12.2001 N 195-ФЗ в редакции от 30.12.2008 (принят ГД ФС РФ 20.12.2001).
3. Четвериков В.С. Административное право, Серия «Высшее образование». Ростов-на-Дону: Феникс, 2004, С.181-183.
4. Коренев А.П. Административное право. Учебник. Часть 1. М., 1996., С.156.
5. Попов Л.Л. Административное право, Москва, 2005.
6. Савостин А. А. Характеристика административно-правового акта как форма выражения метода регулиро-вания общественных отношений // Юрист. 2002. № 2.
7. Административное право: теория и практика/ Материалы научной конференции. 28 ноября 2001 г. М., 2002.
8. Российский Б.В. Административное право. Вопросы и ответы: Учеб. пособие для вузов. М., 2000, С. 164-165.
9. Медведев Н.П. Субъект Российской Федерации: конституционно-правовые проблемы формирования исполнительной власти // Вестник Российского университета дружбы народов. – Серия: Политология. – 2006. – № 8. С. 8–14.
10. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право-М.,2003.
В настоящее время остроактуальной является проблема о создании единой системы административного права РФ, которая требует к себе особого внимания и усилий со стороны специалистов-теоретиков и специалистов-практиков. Только в таких условиях возможно создание определенной концепции административного права РФ.
По словам Л.Л. Попова и Ю.М. Козлова[13], острой критики требует практика применения норм административного права РФ. Проблема состоит в полном, неограниченном господстве тоталитарной административно-командной системы, которая подменила собой влияние и реальные возможности власти выборных представительных органов, а также органов правосудия. Однако последствия этого царившего много десятилетий господства ощущаются, к сожалению, по настоящее время, когда в стране уже произошли глубочайшие политические и социально-экономические преобразования.