а) устанавливать порядок и принимать решение о создании,реорганизации и ликвидации центральных и территориальных органовисполнительной власти;
б) назначать на должность и освобождать от должности руководителей изаместителей руководителей центральных и территориальных органовисполнительной власти специальной компетенции, назначать членов коллегийцентральных исполнительных органов специальной компетенции;
в) утверждать положения о центральных и территориальных органахисполнительной власти, устанавливать их предельную штатную численность и размеры бюджетного финансирования;
г) отменять и приостанавливать действие актов центральных итерриториальных исполнительных органов;
д) заслушивать отчеты руководителей центральных и территориальныхорганов, применять к ним меры дисциплинарного поощрения и взыскания;
е) разрешать разногласия между органами исполнительной власти1.Правительство, которое обладает всеми или большинством названных
полномочий, может быть условно определено как "сильное", и, соответственно, то, которое реализует одно-два или ни одного, - как "слабое" правительство. К "сильным", исходя из анализа текстов законов, можно отнести, например, правительства Чувашской Республики, Нижегородской области, Москвы, Санкт-Петербурга. Так, согласно ст. 11 закона Чувашской Республики "О Кабинете Министров Чувашской Республики" от 30 апреля 2002 г., Кабинет министров руководит работой министерств, государственных комитетов и иных исполнительных органов, контролирует их деятельность, может создавать территориальные органы республиканских исполнительных органов и назначать соответствующих должностных лиц, утверждает положения о министерствах, государственных комитетах и иных органах исполнительной власти, определяет порядок создания и деятельности территориальных республиканских органов, устанавливает предельную штатную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на их содержание, назначает на должности и освобождает от должности заместителей министров, заместителей председателей комитетов и иных республиканских органов, утверждает членов коллегий министерств, вправе приостанавливать или отменять действие актов центральных органов специальной компетенции. Правда, если высшее должностное лицо одновременно является председателем правительства, то помимо отнесения этих полномочий к компетенции правительства, а не президента или губернатора важно позаботиться, чтобы значительная их часть реализовалась по результатам принятия решений на заседании высшего исполнительного органа. В соответствии со ст. 29 этого же закона исключительно на заседаниях Кабинета министров республики утверждаются положения о министерствах и об иных органах исполнительной власти и устанавливается порядок создания и обеспечения деятельности территориальных органов исполнительной власти. Следовательно, все остальные полномочия могут осуществлять в порядке единоначалия председателем правительства. Статья 11 закона г. Москвы "О Правительстве Москвы" закрепляет следующие полномочия правительства: утверждать положения о подведомственных ему органах исполнительной власти, устанавливать предельную численность работников их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в бюджете города, осуществлять контроль за деятельностью подведомственных ему органов, отменять или приостанавливать действие издаваемых ими актов, назначать и освобождать от должности руководителей этих органов их заместителей, поощрять и налагать на них дисциплинарные взыскания.
Примерами "слабого" правительства, несмотря на то что губернатор одновременно замещает должность его председателя, являются правительства Омской, Саратовской областей, Ставропольского края. Согласно ст. 10 и 12 закона Омской области "О Правительстве Омской области" от 5 декабря 2003 г. губернатор области возглавляет и формирует правительство, определяет основные направления его деятельности, распределяет обязанности между членами правительства, принимает решения о создании, реорганизации и ликвидации органов исполнительной власти, утверждает положения о них, определяет кадровую политику в правительстве, решает вопросы о поощрении и привлечении к дисциплинарной ответственности членов правительства, отменяет и приостанавливает действие правовых актов правительства, а также определяет порядок создания территориальных органов исполнительной власти и применяет меры по разрешению споров и разногласий между органами исполнительной власти. А что же правительство? Согласно ст. 9-11 названного закона, правительство Омской области обеспечивает деятельность совещательных и консультативных органов при губернаторе, осуществляет контроль и проверку исполнения органами исполнительной власти правовых актов губернатора, осуществляет информационное, аналитическое, документационное обеспечение деятельности губернатора, готовит предложения губернатору об отмене правовых актов органов исполнительной власти, разрабатывает проекты правовых актов, издаваемых губернатором, областных программ и прогнозов социально-экономического развития и т.п, т.е. выполняет функции, которые по своей природе должен обеспечивать аппарат высшего должностного лица, но никак не высший исполнительный орган. Справедливости ради надо сказать, что в названных статьях есть и другие полномочия правительства, отвечающие его природе и месту в системе исполнительной власти, но они не касаются руководства органами исполнительной власти.
Раз уж субъект Федерации избрал коллегиальную модель высшего исполнительного органа, он должен позаботиться не о "декоративном" прикрытии единоначалия высшего должностного лица, а о реальном наполнении статуса органа, возглавляющего систему исполнительной власти республики, края, области. Напомним, что, согласно подпункту "г" п. 2 ст. 21 ФЗ "Об общих принципах...", именно высший исполнительный орган формирует иные органы исполнительной власти субъекта. Вряд ли соответствуют этому требованию те законы субъектов, которые наделили президента или губернатора, а не правительство полномочиями по назначению руководителей таких органов, утверждению их структуры и положений.
Организация деятельности правительства субъекта включает в себя организационные и правовые формы его деятельности, а также функциональные права и обязанности членов правительства. Корганизационным формам деятельности относятся заседания правительства, ежедневная управленческая деятельность председателя правительства, его заместителей и других членов правительства, работа координационных и совещательных органов при правительстве и представительств правительства в иных органах государственной власти. Большинство законов субъектов предусматривают принятие регламента правительства, в котором детально определяются все вышеназванные вопросы. К правовым формам деятельности относится принятие и издание правовых актов - постановлений и распоряжений, заключение соглашений с федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами других субъектов Федерации.
Заканчивая рассмотрение особенностей данного вида высшего исполнительного органа, следует отметить, что в ряде субъектов Федерации под правительством понимается не высший исполнительный орган, а совещательный орган при главе администрации или губернаторе, который может быть образован по его усмотрению для предварительного обсуждения важнейших вопросов, разрешаемых в порядке единоначалия высшим должностным лицом (Краснодарский край, Ростовская область, до недавнего времени Санкт-Петербург). Первичными все же являются должности первого заместителя и заместителей главы администрации (вице-губернаторов), а функциональные обязанности члена совещательного правительства в большей степени исполняются на общественных началах.
2.2 Модель единоначального высшего исполнительного органа субъекта федерации (администрация субъекта РФ)
Второй организационно-правовой формой высшего исполнительного органа является администрация, существующая во всех видах субъектов РФ, за исключением республик. Несмотря на то что она имеет солидную историко-правовую основу в виде Закона РФ от 5 марта 1992 г. "О краевом областном Совете народных депутатов, краевой, областной администрации", на сегодняшний день уже нельзя сказать о единообразном ее использовании. Прежде всего обращаем внимание на то, что категория "администрация субъекта РФ" может использоваться в двух значениях: как самостоятельный, постоянно действующий высший исполнительный орган, организационно обособленный от других исполнительных органов, и как совокупность, система исполнительных органов государственной власти. В последнем случае администрация выступает как собирательное определение всех органов исполнительной власти субъекта Федерации. Так, согласно ст. 1 закона Орловской области "О системе органов исполнительной государственной власти Орловской области" от 10 декабря 2001 г. (с послед, изм.), ранее нами уже упоминавшейся, система органов исполнительной государственной власти именуется администрацией Орловской области. В администрацию области входит Коллегия администрации Орловской области - высший орган исполнительной власти и органы исполнительной государственной власти специальной компетенции. В ст. 1 закона Санкт-Петербурга "О структуре администрации Санкт-Петербурга" от 8 октября 1996 г. (с послед, изм.) установлено, что администрацию Санкт-Петербурга образуют губернатор Санкт-Петербурга, правительство Санкт-Петербурга, подчиненные губернатору канцелярия, отраслевые и территориальные органы (структурные подразделения) администрации, а также отраслевые органы (структурные подразделения) совместного с органами исполнительной власти РФ и администрации Ленинградской области подчинения. Использование категории "администрация" в таком значении федеральному законодательству не противоречит, хотя требует каждый раз оговариваться, что речь не идет об обособленном исполнительном органе, наделенном самостоятельной компетенцией.