Наступление административной ответственности возможно только для лиц, которые осознают фактический характер своих действий (бездействия) и понимают их социальное значение. В цивилизованных государствах при определении административной ответственности несовершеннолетних большое значение имеет применение принципа гуманизма. Это означает, что даже в тех случаях, когда несовершеннолетний сознает, что его поведение причиняет вред охраняемым общественным отношениям, и понимает, что он совершает административное правонарушение, привлечение к административной ответственности может не последовать, если совершенное правонарушение не представляет общественной опасности, малозначительно или имеются другие обстоятельства, при наличии которых вместо административного наказания применяются другие меры воздействия. Поэтому достижение определенного возраста - не единственное условие возможного привлечения несовершеннолетнего к административной ответственности. Необходимо также, чтобы совершенное деяние было осознаваемо несовершеннолетними как антиобщественное, противоправное, виновное, наказуемое административное правонарушение.
Построение правового государства предполагает улучшение деятельности государственных органов и их должностных лиц по соблюдению законов, дальнейшему усилению прав человека и гражданина во всех сферах государственного управления. Особую актуальность в этих условиях приобретает проблема охраны прав и законных интересов несовершеннолетних граждан.
В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации на территории России действуют общепризнанные принципы и нормы международного права, направленные на предупреждение противоправного поведения детей и подростков. К ним относятся:
1. «Декларация прав ребенка» от 20 ноября 1959 года[14] впервые провозгласила положение о необходимости и обязательности специальной охраны ребенка и заботы о нем ввиду его физической и умственной незрелости, включая надлежащую правовую защиту, как до, так и после рождения.
2. «Конвенция ООН о правах ребенка» (принята Генеральной ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г., вступила в силу 2 сентября 1990 г., ратифицирована Верховным Советом СССР 15 сентября 1990 г.)[15]. Конвенция признает ребенка, то есть человеческое существо до достижения 18-летнего возраста, носителем всех общечеловеческих прав с момента его рождения и неотъемлемость этих прав приобретает силу нормы международного права.
3. «Всемирная Декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей», а также План действий по осуществлению Всемирной Декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы (приняты на Всемирной встрече на высшем уровне в интересах детей 30 сентября 1990 г.)[16]. Документы посвящены не только правовым аспектам защиты детства, но и новым принципам и программам реальных действий в пользу детей.
4. «Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних» («Пекинские правила») (приняты Генеральной Ассамблеей ООН 29 ноября 1985 г.)[17]. Данные Правила разработаны на Межрегиональном подготовительном совещании к VII Конгрессу ООН, состоявшемуся в г. Пекине (КНР) в мае 1984 г., в связи с чем и получил название — «Пекинские».
«Пекинские правила» - основополагающие нормы-принципы, принятые ООН, касающиеся минимальных стандартных (т.е. общих для всех государств-участников ООН) правил отправления правосудия в отношении несовершеннолетних.
Конкретно, они регулируют процессуальную форму судебного разбирательства, определяют систему мер воздействия на несовершеннолетнего правонарушителя, ориентируют на устранение причин и условий совершения преступления, ставят своей целью его исправление и перевоспитание.
5. «Руководящие принципы ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних» («Эр-Риядские принципы») (приняты на заседании Генеральной Ассамблеи ООН 14 декабря 1990 г.). Принципы разработаны на Международном совещании экспертов в г. Эр-Рияде (Саудовская Аравия) в марте 1988 г., поэтому получили название — «Эр-Риядские».
Данный правовой документ определяет, что предупреждение преступности среди несовершеннолетних является важнейшим аспектом предупреждения преступности в обществе. Он предусматривает тесное сотрудничество между национальными, государственными, местными органами управления с участием частного сектора, представителей общин, а также учреждений, занимающихся вопросами труда, ухода за детьми, образования, социальными вопросами, правоприменительных и судебных учреждений с целью принятия совместных мер для предупреждения преступности среди несовершеннолетних и молодежи.
С учетом норм международного права и общих принципов предупреждения делинквентного поведения подростков в Российской Федерации приняты нормативные правовые акты, составляющие юридический базис профилактической деятельности соответствующих субъектов государственной системы.
Важным этапом стало принятие Указа Президента Российской Федерации «О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»[18] от 6 сентября 1993 года № 1338. Данный нормативный акт заложил основу для развития российского законодательства о профилактике правонарушений и защите прав несовершеннолетних и предусматривал создание государственной системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Впоследствии общественные отношения в данной сфере стали регулировать правовые нормы, содержащиеся в Федеральных законах «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 21 декабря 1996 года № 159-Ф3, «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ.
Отдельные аспекты правового статуса несовершеннолетнего гражданина Российской Федерации и вопросы его реализации отражены в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года № 5487-1, Федеральных законах «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ, «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» от 10 декабря 1995 года № 195-ФЗ, «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» от 30 марта 1995 года № 38-ФЗ, Трудовом кодексе Российской Федерации и других.
В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. К правовым актам, содержащим нормы, регламентирующие применение мер административной ответственности к несовершеннолетним, относятся:
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ)[19], который является основным федеральным нормативным правовым актом сводного характера (кодификационным актом) в административном праве и нормы которого распространяются как на физических, так и на юридических лиц, а также законы субъектов РФ об административных правонарушениях. Анализ действующих нормативно-правовых актов позволяет сделать вывод о том, что законодатель занимает однозначную позицию в оценке возраста и возможности привлечения лица, достигшего 16-летнего возраста, к ответственности за административные правонарушения. Речь идет именно о личной ответственности индивидуума и о применении к нему в необходимых случаях мер государственного принуждения.
2. Федеральный закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ, в котором впервые с учетом международного опыта заложены новые подходы решения проблем борьбы с подростковой преступностью на государственном уровне. Существовавшая ранее система предупреждения преступности несовершеннолетних должна быть заменена на защитно-охранную, представленную комплексом мер медико-психологической, социально-психологической, социально-правовой, педагогической помощи и поддержки семье, детям и подросткам[20].
3. Законом Российской Федерации «О милиции» от 18 апреля 1991 года № 1026-1 с последующими изменениями и дополнениями.
4. Важным правовым документом в этой области является также Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 года (в ред. Указов Президиума ВС РСФСР от 28 мая 1971 года, от 1 октября 1985 года № 1527-ХI, от 6 августа 1986 года № 3785- ХI).
5. Правовыми актами, определившими место подразделений по делам несовершеннолетних и центров временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей в структуре милиции, являются Положение о милиции общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 209 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 2 декабря 1998 года № 1454) и постановление Правительства Российской Федерации «О подразделениях милиции общественной безопасности» от 7 декабря 2000 года (в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 26 июля 2001 года № 558)[21].
6. Среди нормативных документов, составляющих основу деятельности милиции по предупреждению правонарушений несовершеннолетних, особого внимания заслуживает Наставление о порядке взаимодействия сотрудников подразделений криминальной милиции, милиции общественной безопасности, следствия, дознания и дежурных частей органов внутренних дел по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав и законных интересов, утвержденное приказом МВД России от 13 мая 2003 года № 323.