Так, в управлении социально-культурной сферой из всего комплекса индивидуальных актов выделяются акты, решающие вопросы управления: образованием (приказ о зачислении в высшее образовательной учреждение, распоряжение об освобождении от выпускных экзаменов по состоянию здоровья и т.п.); культурой(акты об итогах конкурсов, смотров, фестивалей, и т.п.); социальным обеспечением (решение о назначении пенсий и др.) и т.д.
Классификация индивидуальных административных актов по субъектам, их издающим, должна учитываться при классификации указанных актов по юридическим свойствам. Классификация индивидуальных административных актов по юридическим свойствам позволяет исследовать связь актов с правовыми нормами, место их в механизме правового регулирования, проследить взаимосвязь всех свойств акта между собой, а также с его признаками. Важным правовым фактором, который нельзя не учитывать при классификации индивидуальных актов управления, является их содержание. Анализ содержания позволяет классифицировать акты по характеру предписаний, в зависимости от особенностей управленческого воздействия, с точки зрения определенности содержания.
По характеру предписаний можно выделить: лицензионные, разрешительные, регистрационные, договорные, императивные, поручительные, рекомендательные и другие акты.
Императивные индивидуальные акты управления наиболее стабильны: контроль за их законностью осуществляют чаще всего специализированные контрольно-надзорные органы или суд.
При классификации индивидуальных актов с учетом их сферы действия основаниями выступают действие актов по кругу лиц и во времени.
Подробно рассматривать действие исследуемых актов в пространстве, равно как выделять на этом основании их группы, представляется нецелесообразным. Важное значение имеет классификация, за основу которой избран круг лиц, для которых индивидуальные акты управления являются обязательными. По этому основанию можно выделить:
а) внутренние;
б) внешние индивидуальные акты.
К первой группе относятся акты, характеризующиеся следующими чертами: субъект управления, принимающий индивидуальные акты, именуемые внутренними, решает посредством их вопросы, не вступая при этом ни в какие правоотношения с лицами или организациями, находящимися вне аппарата данного органа. Внутренние акты в зависимости от категорий работников могут быть адресованы либо государственным служащим (руководящему, основному или вспомогательному составу), либо, например, на предприятии индивидуальные акты администрации могут непосредственно адресоваться остальным членам трудового коллектива, занятым непосредственно созданием материальных ценностей (начальник цеха, мастер дает поручение рабочему). Своевременное и точное исполнение внутренних индивидуальных актов относится к числу основных обязанностей работников.
Таким образом, внутренние индивидуальные акты всегда тесно связаны с организацией органа управления, его деятельностью (акты внутриорганизационной деятельности аппарата органа) или обеспечением нормального функционирования органа, хода производственной или иной хозяйственной деятельности.
Вместе с тем обращает на себя внимание своей спецификой довольно значительная группа индивидуальных актов управления, которые условно можно назвать "внешними" актами.
В группе внешних актов следует выделить две большие и относительно самостоятельные подгруппы:
а) внешние индивидуальные акты, адресованные подчиненным органам, предприятиям, учреждениям, организациям;
б) внешние индивидуальные акты, адресованные не подчиненным данному органу объектам.
Классификация индивидуальных актов управления по адресатам отнюдь не произвольна. Выделение приведенных групп обусловлено не только результатами анализа практики деятельности различных органов государственного управления, но и, в большой мере, действующим законодательством.
Дело не только в том, что за некоторыми органами управления в силу специфики их назначения, задач, функций и компетенции закреплена, как правило, лишь одна форма правовых актов.
Если продолжить классификацию по адресату, то можно выделить группы индивидуальных актов, адресованные только гражданам либо государственным органам, организациям, негосударственным формированиям, служащим данного органа и т.д. Классификация индивидуальных актов управления возможна и по такому основанию, как действие актов во времени.
По действию во времени индивидуальные административные акты подразделяются на определенно-длительные и неопределенно-длительные, акты однократного и длящегося действия. Выделение таких групп обусловлено тем, указан ли конкретный срок действия в самом акте, в законодательстве, а также тем, заканчивается ли реализация их предписаний совершением вполне определенного действия, указанного в акте, или акт исполняется неопределенное количество раз в зависимости от вопроса, решаемого им, или до наступления определенных, указанных в акте или законодательстве обстоятельств, время наступления которых не может быть предусмотрено заранее.
Правовые акты управления можно классифицировать и по органам, издающим данные акты.
Органы исполнительной власти издают:
- постановления и распоряжения (Правительство России);
- приказы, распоряжения (министерства);
- приказы, распоряжения, указания, инструкции (федеральные службы, агентства).
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (правительства, министерства и др.) издают, соответственно, акты, сходные с правовыми актами управления вышеуказанных органов исполнительной власти России.
Правовые акты управления издаются также государственными органами, которые не являются органами исполнительной власти. Например, приказы, инструкции и другие акты принимаются руководителями представительных органов, председателями судов, прокурорами. Эти акты издаются для разрешения внутриорганизационных вопросов.
Отличие постановлений и решений, принимаемых коллегиальными органами исполнительной власти, от распоряжений, принимаемых этими же органами, заключается в степени важности и сложности вопросов, по которым они издаются, а также в порядке издания. Постановления принимаются в коллегиальном порядке по наиболее важным вопросам. Распоряжения принимаются по менее сложным вопросам текущего управления без коллегиального обсуждения.
Приказы и распоряжения издают, как правило, руководители единоначальных органов исполнительной власти (министры, руководители федеральных служб, управлений, отделов и т.п.).
Приказ - это обязательное для исполнения подзаконное предписание руководителя органа управления, обращенное к подчиненным органам, предприятиям, учреждениям, организациям и работникам. Он может быть как нормативным, так и индивидуальным.
Инструкция - так же, как и приказ, принимается, как правило, руководителем органа исполнительной власти. Особенность инструкции заключается в установлении порядка исполнения закона, указа или акта вышестоящего органа исполнительной власти. Поэтому в отличие от приказа инструкция является нормативным актом (приказ может и не быть нормативным). Она содержит правовые нормы, которые детализируют законы или другие нормативные акты вышестоящих органов, определяет порядок выполнения определенных работ или совершения определенных действий.
Глава 2. Административный договор: понятие, признаки, юридическая природа. Административное–договорное производство
2.1 Понятие, значение и характерные черты административного договора
Коренные социально - экономические преобразования в России, произошедшие за последнее десятилетие, в значительной сфере затронули и сферу управленческой деятельности. Активное претворение в жизнь принципов рыночной экономики и децентрализация государственной власти насущно потребовали приведения форм и методов административной деятельности государства в соответствие с новыми условиями. В связи с этим повышенный интерес правоведов вызывает концепция административного договора.
Административный договор относится к числу тех правовых явлений, которые не получили широкого освещения в отечественной юридической науке. Ситуация вокруг его концепции, складывавшаяся в течение многих лет, во многом парадоксальна: упорно отвергавшиеся теорией советского права договоры административного характера тем не менее использовались в практике государственного управления на протяжении почти всего XX столетия. Однако и сегодня проблема административного договора так же далека от своего разрешения, как и в начале века. Лишь совсем недавно стали появляться монографические исследования, специально посвященные теории управленческих договоров . Однако это только первые серьезные шаги на этом пути. Отсутствуют нормативные акты, регламентирующие хотя бы общие вопросы, связанные с использованием административных договоров в государственном управлении. Некоторые правоведы до сих пор считают, что концепция административных договоров не более чем безжизненная теоретическая конструкция. Довольно часто высказывается точка зрения, что договор - правовое явление, исторически присущее области частного права, тогда как в публично - правовой сфере приемлемо лишь императивное волеизъявление субъекта государственной власти. На наш взгляд, подобная позиция как раз и не соответствует действительной эволюции этого правового института. Его развитие происходило параллельно в публичном и частном праве. Межгосударственные соглашения и договоры являются ровесниками государства и в определенной мере возникли даже раньше договоров в частноправовом смысле.