3.2 Указы Президента РФ и проблемы их совершенствования
Конституция РФ наделяет Президента страны правом издавать собственные правовые акты, к которым относятся, прежде всего, указы. Указное правотворчество Президента - сравнительно новое явление в правовом пространстве России; развивается оно весьма интенсивно и порой оказывает решающее влияние на различные стороны общественной жизни[46]. Однако Конституция не устанавливает конкретного перечня вопросов, по которым Президент мог бы принимать указы. В связи с этим сфера правового регулирования, охватываемая указами Президента РФ, весьма широка. Так, глава государства принимает указы в области государственно-правовых отношений, экономики, промышленности, экологии, борьбы с преступностью и т.п. Следует подчеркнуть, что в перечне вопросов, по которым Президент РФ мог бы принимать нормативные акты, на наш взгляд, значительное место занимают указы, регулирующие вопросы в сфере исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.
Сложившееся, видимо, практически у каждого ощущение бесчисленности и неисполняемости принятых в последние годы законов и указов удачно облек в слова А. Солженицын: "Сколько Указов, Указов, Указов, Законов, Законов прогудели над нашими головами самолетными армадами ("Мы учились эти 5 лет", - на живом теле России, да). Однако большей частью их даже и не прочли, а кто и читал - забыл и, уж конечно, никто не выполнял... А самые-то неумолимые указы - о борьбе с коррупцией и борьбе с преступностью - безнадежно зависают, ибо наша преступность и коррупция - естественное следствие безмозглых "реформ" и государственной расхлябанности"[47].
Еще в начале ХХ в. отдельные государствоведы пришли к выводу о том, что "узкая" теория исполнительной власти (сводящая функции последней только к исполнению законов) навсегда, бесповоротно сдана в политический архив[48]. Забота об интересах народа, удовлетворении потребностей общественной жизни - задача не только законодательной, но и исполнительной власти, и способность решать ее - главный критерий оценки деятельности власти.
В пределах закона Правительство правит страной, т. е. свободно, по своему разумению, руководит государственной и общественной жизнью. Но как поступать Президенту и Правительству, если соответствующих законов нет?
Существуют разные пути достижения политического компромисса, в том числе принятие временных мер, например, делегирование высшему исполнительному органу законодательных полномочий. В ряде стран на конституционном уровне предусмотрена процедура срочного (до 10 дней) рассмотрения и принятия неотложных законов по инициативе правительства, которое в целях принятия закона может поставить вопрос о доверии правительству.
Признание в непродуманности и необоснованности многих важных государственных решений прозвучало в Послании Президента В.В. Путина Федеральному Собранию (2000 г.). Трудности реализации многих действующих законов (а это в равной мере относится к указам и другим подзаконным актам) объективно требуют либо пересмотра данных документов, либо принятия неординарных мер для обеспечения их исполнения. Неэффективность принятых законов Президент объяснил также тем, что само государство во многом способствует диктату теневой экономики, разгулу коррупции и массовому оттоку капитала за рубеж. В.В. Путин убежден в том, что неэффективное государство является главной причиной длительного и глубокого экономического кризиса[49].
Значительное число нормативных указов Президента издано фактически в режиме конкурирующей компетенции с законодательной властью и Правительством. Объяснение тому находят в якобы особой роли Президента, его обширных полномочиях, касающихся не только исполнительной, но и законодательной власти. Заметим, что подобные акты были типичны для конституционных монархий и включались в массив чрезвычайноуказного законодательства, основанного на праве главы государства в известных случаях принимать меры и предписывать нормы, относящиеся к компетенции законодательных органов.
Искажение конституционных принципов верховенства федеральных законов и разделения властей становится особенно очевидным, поскольку на основе указов законодательного характера происходит фактическое соединение в одном лице власти законодательной и исполнительной. При подобной организации власти, как утверждал Монтескье, свободы не будет, так как весьма вероятно, что обладающий такими правами монарх (применительно к российской ситуации - Президент) "станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически применять их".
Для выяснения сути президентских актов полезно прежде всего обратиться к истории.
К числу основных дефектов указов - как в начале ХХ в., так и в настоящее время - отечественные юристы относят вторжение главы государства в сферу правового регулирования парламента, что, однако, не исключает широкой компетенции исполнительной власти при условии непротиворечия подзаконных актов закону. Издание правовых указов представляет собой естественную функцию главы исполнительной власти (Президента) и Правительства. Юридическим основанием правового указа, на взгляд Н.М. Коркунова и В.М. Гессена, является не делегация законодательной, а природа правительственной деятельности[50].
Оригинальным и для современной юриспруденции представляется мнение В.М. Гессена, обосновывавшего существование указов и утверждавшего, что между областями исключительной компетенции - а) верховного управления - права опубликования законов, права помилования, "пожалования орденов и титулов", назначения определенных категорий должностных лиц и б) законодательной власти, - определяемыми Конституцией, "лежит средняя, нейтральная область конкурирующей деятельности той и другой. До тех пор, пока то или иное отношение общественной жизни остается нерегламентированным в законодательном порядке, его регламентация в порядке управления является не только возможной, но часто необходимой"[51].
Исходя из этого, право издания нормативных указов и правительственных постановлений в соответствии с духом и буквой Конституции и без противоречия законам является неизбежной функцией главы государства и центрального Правительства. Для таких указов, по мнению В.М. Гессена, не требуется и поручения со стороны законодательной власти, поскольку оно "не только не предоставляет правительству новых, ему не принадлежащих полномочий, но, напротив, ограничивает полномочия, принадлежащие ему. Оно обязывает правительство к изданию указа, который мог бы быть издан по его усмотрению... Поручение может иметь или не иметь места; во всяком случае, все то, что не должно быть регламентировано законом, может быть регламентировано правовым указом"[52]. Собственно, такой доктринальный подход во многом разделяет и Конституционный Суд Российской Федерации, но в своем толковании президентских указов он пошел еще дальше, о чем будет сказано особо.
Как правило, широкий диапазон правотворческой деятельности Президента его сторонники объясняют целесообразностью, ибо государственная жизнь, особенно на этапе реформаторских преобразований, не может жить только ожиданиями закона. Учитывая потребности общества, высшие государственные органы должны своевременно решать не только насущные социальные проблемы, но и задачи стратегического направления в развитии государства. Президент, Правительство, исполнительная власть по своей природе весьма подвижны, они представляют как бы постоянную творческую доминанту государственной власти.
Вместе с тем российская дореволюционная доктрина отрицательно относилась к идее скрытых полномочий и практике издания даже на основе делегации указов, вторгающихся в область исключительной компетенции законодательной власти. Верховенство права в государственной жизни страны не только предполагает, но и требует последовательного и строгого соблюдения подзаконности в действиях исполнительной власти. Наличие надзаконных полномочий у главы государства противоречит существу правового государства. Особенно это касается государств, которые только встают на демократический, конституционный путь развития, сбрасывают "оковы" тоталитаризма и диктатуры.
При исследовании содержания указов наиболее сложной представляется проблема соотношения законности и целесообразности. Приоритет целесообразности над законностью, с точки зрения видного российского реформатора П.А. Столыпина, заключается в том, что для решения насущных государственных проблем полезно использовать указную практику, имея в виду, что "обстоятельства, оправдывающие принятие чрезвычайных мер, подлежат свободной субъективной оценке одного правительства"[53]. В ответе на запрос членов Государственного совета, данном им 1 апреля 1911 г., содержатся весьма спорные доводы в пользу законодательных указов, оправдывающие их принятие при чрезвычайных обстоятельствах (например, медлительность палат при принятии законопроекта в тех случаях, когда настоятельность и безотлагательность его принятия очевидны). "Законодательные учреждения обсуждают, голосуют, а действует и несет ответственность правительство, и от этой ответственности оно себя освободить не может, оно не может прикрыться буквой закона..."[54].