Решение важных вопросов выносится на референдум для того, чтобы граждане сами определились, чего они хотят, чтобы не было претензий к законодательным органам либо органам управления, чтобы граждане оценили моральные аспекты проблемы и направили в дальнейшем законодателей по нужному пути. На такие референдумы выносятся, к примеру, вопросы и об альтернативной воинской службе, об употреблении алкогольных напитков. В Швеции в 1955 году проводился референдум о переходе с левостороннего движения автомобильного транспорта на правостороннее.
Как соотносятся понятия «плебисцит» и «референдум»? По этому поводу написано много. Это объясняется тем, что в разных странах законодательство по–разному подходит к этим институтам. «Плебисцит» – от греческого слова «plebs», но в латинизированном виде «plebiscitum» переводится, как «решение народа». В литературе справедливо отмечается, что с юридической точки зрения разницы между плебисцитом и референдумом нет. Однако законодательство некоторых стран некую разницу усматривает. Например, в бразильской конституции 1988 года применяются оба понятия – референдум и плебисцит. Предметы плебисцита там перечислены, т.е. те вопросы, которые ставятся на решение народа, а предмет референдума не определяется. Таким образом, можно полагать, что референдум – это форма голосования, которая носит консультативный характер, а плебисцит, очевидно, носит императивный или решающий характер. В некоторых странах применяется только термин «референдум» (Италия, Испания), а в некоторых – только «плебисцит» (Коста-Рика, Чили и др.).
Немецкие авторы под термином «плебисцит» понимают вообще все виды голосования, включая и выборы. А французы под плебисцитом понимают голосование, при помощи которого граждане выражают одобрение или неодобрение главе государства и проводимой им политике. Поэтому во французских источниках встречается термин «референдум плебисцитарного характера». Такие референдумы проводил президент Франции генерал Де Голль.
Встречается точка зрения, согласно которой, плебисцит – это референдум по очень важному вопросу, который носит судьбоносный характер для страны.
Мы полагаем, что плебисцит – это референдум по вопросу политической судьбы территории, на которой живут граждане, т.е. это вопросы, связанные с международно-правовыми последствиями. В этом смысле термин «плебисцит» применялся в 1957 году, когда проводился референдум в Саарской области, после чего Саар перешел из Франции в состав Германии.
Вот такие народные голосования, в результате которых меняется государственная принадлежность определенных территорий, нам кажется, и следует называть плебисцитами.
Референдумы могут классифицироваться по субъектам, по инициаторам их проведения. Поэтому инициатива может быть парламентская, правительственная, президентская и народная. Поэтому референдумы также классифицируются в зависимости и от этого. В некоторых случаях парламент объявляет референдум и назначает его дату, например, в Венгрии. В Болгарии Народное Собрание (парламент) принимает решение о проведении референдума, а президент определяет дату его проведения, когда решение уже принято. В некоторых случаях, если граждане собрали необходимое число подписей, то референдум назначается главой государства – президентом (такой порядок установлен в Словакии). Если 350 тысяч граждан Словакии соберут подписи, то референдум назначается, и дата называется президентом.
Право участвовать в референдуме обычно имеют все граждане, обладающие избирательным правом. Голосование на референдуме всегда тайное, и порядок аналогичен выборам.
Важным вопросом называется вопрос о, так называемой, «формуле референдума», то есть о тех проблемах, которые ставятся на решение народом. Есть несколько вариантов постановки вопросов, определения формулы референдума. Бывает вариант, когда гражданин получает бюллетень с вопросом, на который он должен ответить «да» или «нет». Вторая разновидность ответа на вопрос (которая чаще встречается) это «народный выбор» – т.е. избирателю предоставляются варианты решения. Он должен выбрать один из двух или более вариантов решения и отметить выбираемый им вариант каким–то знаком. В большинстве случаев бюллетень будет действителен тогда, когда лишь один из альтернативных ответов отмечен. Если больше одного, то бюллетень считается недействительным. Хотя, в некоторых странах допускается положительный ответ на два или даже все варианты, потом подсчитывается, на какой из вариантов было дано больше положительных ответов.
Согласно швейцарской конституции (ст.121, 121–б), если поправки к конституции выдвинут избиратели (100 тысяч избирателей соберут подписи), и одновременно свой проект предложит федеральное собрание, то избирателям будет предложено три вопроса: предпочитает ли он проект, предложенный гражданами, предпочитает ли он проект, предложенный парламентом, а третий вопрос более своеобразный – какой из двух проектов вступит в силу, если оба проекта получат поддержку на референдуме.
Вообще, корректная постановка вопроса на референдуме имеет очень важное значение, потому что умело поставленный вопрос зачастую предполагает в абсолютном большинстве случае и ответ на него.
На референдум может быть поставлен один вопрос, например: «Вступать в экономическое сообщество или не вступать». Может быть одновременно и несколько вопросов. Законодательство разных стран по–разному решает проблему, как избиратели должны отвечать в том случае, когда им задается несколько вопросов. Например, согласно итальянскому законодательству, если в один день проводится сразу несколько референдумов или избирателю задается несколько вопросов, то они печатаются на отдельных бюллетенях или даже на бумаге разного цвета. Австрийский закон, наоборот, предписывает все вопросы печатать на одном бюллетене и такой бюллетень может быть увеличенного размера, чтобы все вопросы поместились на данной бумаге, а вопросы нумеруются порядковыми цифрами. По данной проблеме могут быть разные правила, установленные в той или иной стране.
Консультативные референдумы широко используются в скандинавских странах. Например, в Швеции, хотя там референдумы проводятся реже, чем в Швейцарии, проводились достаточно интересные консультативные референдумы. Например, в отношении запрета спиртных напитков в 1992 году. Были консультативные референдумы о проектах изменения пенсионного обеспечения в 1957 году. Был важный референдум об использовании ядерной энергии в 1980 году, на этом референдуме шведские граждане вообще отклонили идею постройки атомных электростанций в Швеции.
В разных странах вопрос о подведении итогов решается по–разному. Самые строгие критерии установлены в Италии. Для того, чтобы вопрос, вынесенный на референдум, считался решенным, необходимо, чтобы в референдуме приняло участие большинство избирателей (т.е. 50%+1 голос) и было собрано большинство действительных голосов. В некоторых странах более либеральные требования. Например, для того, чтобы вопрос был решен, закрепляется положение, чтобы число высказавшихся за конкретное решение было больше, чем число избирателей, высказавшихся против, но не менее 40 процентов, внесенных в списки. Это датская модель, там такой уровень. В некоторых странах не предусматриваются какие–то проценты участия, а число проголосовавших должно значительно превышать число, придерживающихся другого мнения (т.е. число «за» должно быть явно больше, чем против и наоборот). Речь идет, конечно, об оценочном подходе. Такая система применяется во Франции и США. (Повторим ранее сказанное, что в США референдумы проводятся только в масштабах штата или еще на более низком (городском) уровне).
Часто вопрос, поставленный на референдум, считается одобренным, если за него было подано большинство действительных голосов избирателей, которые приняли участие в голосовании. То есть, сколько приняло участие избирателей, не так уж важно, а важно, чтобы большинство из принявших участие одобрили поставленный вопрос. Такой порядок, например, установлен федеральным конституционным законом Австрии.
При одобрении конституционных поправок, как правило, требуется большее число голосов, чем при решении каких–то более простых вопросов. Например, в Швейцарии, если обсуждается поправка к федеральной конституции, чтобы она была принята, нужно абсолютное большинство голосов избирателей, принявших участие в референдуме, причем такое абсолютное большинство должно быть получено в большинстве кантонов. Если же решается вопрос об утверждении обычного закона, то достаточно обычного большинства голосов граждан–участников референдума.
Интересен вопрос о признании результатов референдума и вообще о явке или неявке граждан на референдум. Иногда некоторые авторы полагают, что для одобрения или неодобрения вопросов, поставленных на референдум, требуется действительно больше половины избирателей, иначе решение будет не легитимным. Но есть точка зрения, суть которой сводится к тому, что мнение активной части народа, если она даже не составляет половины или сорока процентов, можно считать мнением большинства граждан, потому что те граждане, которые не приходят на выборы или на референдумы, готовы принять решение любого большинства, а те, кто относится небезразлично к политическому выбору, видимо, точнее и адекватнее прочих оценивают поставленные вопросы, и их решение может быть обязательным для всех, включая тех, кто не является на референдумы.