На осуществление функций и полномочий Аппарата ориентирована его структура. Она включает: а) руководство о составе Руководителя Аппарата и его заместителей, б) подразделения Аппарата, в том числе департаменты, секретариаты Председателя Правительства, его заместителя и Руководителя Аппарата. В составе департаментов создаются отделы.
Структура Аппарата, его подразделений устанавливается Правительством РФ. Председатель Правительства РФ имеет помощников.
В Аппарат входят: а) сотрудники, являющиеся федеральными государственными служащими; они наделяются правами, обязанностями и несут ответственность в соответствии с нормативными правовыми актами о федеральной государственной службе и Положением об Аппарате, б) работники, не являющиеся федеральными государственными служащими; они выполняют обязанности по замещаемой должности и несут ответственность в соответствии с законодательством РФ о труде на общих основаниях.
Работа Аппарата организуется в соответствии с Регламентом Правительства, Положением об Аппарате, Инструкцией по делопроизводству в Аппарате, а также приказами и поручениями Руководителя Аппарата.
Аппарат не вправе издавать правовые акты в адрес федеральных органов исполнительной власти и других организаций, подведомственных Правительству. Его сотрудничество с ними основано на конкретных предписаниях правовых норм, предусмотренных правовыми актами (например, Регламентом Правительства РФ) исполнении конкретных поручений Председателя Правительства и гарантируется статусом Правительства, в том числе и властью его авторитета. Немаловажно также то, что Руководитель Аппарата является членом Правительства.
До 2004 г., т.е. начала административной реформы в системе федеральных органов исполнительной власти, в правовом положении данных органов мелось как общее, так и специфическое, характерное для их видов либо конкретных органов. Многие принципиальные вопросы реформой решены иначе, а часть из прошлого в порядке концептуального правопреемства воспринята и воплощена в обновленную организационно-правовую систему исполнительной власти.
Среди наиболее важных общих черт правового положения федеральных органов исполнительной власти, которое они имели до реформы, выделяются следующие:
а) эти органы представляли собой в организационно-правовом отношении самостоятельные, обособленные звенья, неподведомственные другим федеральным органам исполнительной власти. В этом смысле по своему правовому положению они были федеральными органами исполнительной власти одного и того же правового уровня. Различие между ними проявлялось лишь в зависимости от того, осуществлялось ли непосредственное руководство ими Президентом РФ или Правительством РФ. Только в последние годы имели место случаи, когда вопреки ФКЗ о Правительстве РФ отдельные федеральные органы исполнительной власти были соподчинены федеральным министерствам (Государственный комитет РФ по финансовому мониторингу – Минфину России; Госкомоборонзаказ действовал при Минобороны России);
б) на Правительство РФ были возложены координация и контроль подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти. Отдельные их блоки непосредственно курировали заместители Председателя Правительства РФ;
в) в своей деятельности они руководствовались Конституцией РФ, федеральными законами, правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ. Правовые акты других федеральных органов исполнительной власти были для них обязательными постольку, поскольку они имели межведомственный характер и принимались по определенным вопросам, подведомственным соответствующим органам;
г) они ведали комплексом или отдельными функциями, которые формировались по отраслевому принципу либо специализированным видам (направлениям) деятельности;
д) в их руках одновременно концентрировались функции по нормативно-правовому регулированию, правоприменительной деятельности, контролю и надзору в объеме, соответствующим содержанию деятельности данного органа, характеру его компетенции;
е) совпадали основные правовые формы их деятельности. Ими являлись приказы, инструкции, распоряжения. Некоторым органам было предоставлено право принимать постановления, правила и др. Но различия в формах вовсе не выражали их особой разновидности.
Наряду с общими правовой статус федеральных органов исполнительной власти включал специфические черты. Формально они были закреплены применительно к их организационно-правовым формам в Указе Президента РФ от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти». Различия имелись в характере их деятельности:
а) министерство РФ являлось федеральным органом исполнительной власти, призванным осуществлять различные по своему характеру виды деятельности; проводить государственную политику в установленной сфере; осуществлять управление в соответствующей области; координировать здесь деятельность иных федеральных органов исполнительной власти, но только в случаях, устанавливаемых федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.
Юридические особенности функций и полномочий федеральных министерств определялись, во-первых, прежде всего тем, было ли министерство органом отраслевого или межотраслевого управления либо выполняющим специальные задачи, во-вторых, спецификой порученных ему сфер, отраслей или задач. Министерства межотраслевой компетенции осуществляли преимущественно функции координации и регулирования, а также решали конкретные вопросы в порядке реализации данных функций. Некоторые из них осуществляли также функции в отношении подведомственных им отраслей, например, Министерство экономики и торговли. Отдельные министерства ведали комплексом отраслей, выполняли при этом по отношению к ним общие функции в сочетании с отраслевыми, например, Министерство транспорта. Министерства РФ, созданные для выполнения специальных задач, осуществляли соответствующие им специализированные функции, не имевшие отраслевого или межотраслевого профиля, например, Министерство налогов и сборов.
Министерства отраслевой компетенции осуществляли разноплановые функции, «привязанные» к функционированию и развития соответствующей отрасли. Они участвовали в формировании государственной политики, а также обеспечивали ее проведение в отрасли; разрабатывали и реализовывали федеральные целевые и отраслевые программы по развитию отрасли; выступали государственными заказчиками продукции, используемой в отрасли, и т.д.
Вместе с тем каждое отраслевое министерство выполняло разнообразные функции и задачи соответствующего отраслевого профиля;
б) государственный комитет РФ, федеральная комиссия являлись федеральными органами исполнительной власти, осуществлявшими на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.
Например, к государственным комитетам, осуществляющим межотраслевую координацию, относился Госстрой России; функциональное регулирование – Госкомстат России. Госкомитеты могли быть отраслевыми, например, Государственный комитет РФ по рыболовству, а также предназначенными для выполнения специальных задач, например, Госнаркоконтроль России, Госкомоборонзаказ России;
в) федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России были федеральными органами исполнительной власти, призванными осуществлять специальные (исполнительные, контрольные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах.
Создание федеральных органов исполнительной власти и иным правовым положением - ключевая идея административной реформы. Она в принципе воплощена в основах правового положения федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, установленных Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314. Их суть сводится к следующему.
Федеральное министерство - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр Российской Федерации (федеральный министр). Под функциями по принятию нормативно-правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. В установленной министерством сфере деятельности оно не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ.