В сфере правового регулирования общественных отношений по поводу управления, использования и эксплуатации жилищного фонда возникает комплекс социальных связей. Данная совокупность носит однородный характер, так как охватывает вид общественных отношений, связанных управлением, использованием и эксплуатацией жилищного фонда РФ.
Указанный комплекс общественных отношений структурируется в межотраслевом правовом институте в рамках комплексного жилищного права. Институт права - это обособленная совокупность (группа) юридических норм, призванных регулировать в рамках предмета данной отрасли права определенные, обладающие относительной самостоятельностью общественные отношения [24].
Однако в юридической науке нет единого понимания об интегрирующем критерии, объединяющем нормы в определенную совокупность. Неясность юридической формулировки термина «правовой институт» приводит к тому, что в правоприменительной практике и в теории права понятие «правовой институт» применяется как к обязательственным правоотношениям, например, институтам договоров поставки, мены, дарения, так и к правовым нормам общей части гражданского права (институт права собственности, институт доверенности и т.п.) [25].
Жилищный фонд - это также и объект правоотношений, в рамках которых возникают, изменяются и прекращаются различные правовые связи между субъектами этих правоотношений. Следовательно, необходимо охарактеризовать признаки и выделить характерные черты данного объекта правового регулирования.
В соответствии с ч. 1 ст. 19 Жилищного кодекса РФ, жилищный фонд - это совокупность всех жилых помещений на территории РФ. Находящиеся в жилых домах нежилые помещения, предназначенные для торговых, бытовых и иных нужд непромышленного характера, не входят в жилищный фонд РФ. Таким образом, жилищный фонд является сложным (системным) понятием, исходным элементом которого является жилое помещение.
Жилые помещения в соответствии с ч. 1 ст. 15 ЖК РФ являются самостоятельными объектами жилищных правоотношений. Определение жилого помещения содержится в ч. 2 указанной статьи. Жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства).
Следует отметить, что ЖК РФ не является единственным нормативно-правовым актом, в котором содержатся признаки жилого помещения.
Так, ч. 1 ст. 673 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) устанавливает критерии жилого помещения, которые совпадают по своему содержанию с вышеуказанными в ЖК РФ, и определяет такие его признаки, как изолированность и пригодность для постоянного проживания [26].
Абзац 2 части 1 указанной статьи содержит бланкетную норму о том, что пригодность жилого помещения для проживания определяется в порядке, предусмотренном жилищным законодательством.
В отечественной теории государства и права можно выделить несколько трактовок понятия «правовой режим».
Так, С.С. Алексеев понимает под правовым режимом «порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования» [27]. По его мнению, содержанием правового режима являются специфические приемы регулирования - особый порядок возникновения и формирования содержания прав и обязанностей, их осуществления, специфика санкций, способов их реализации, а также действие единых принципов, общих положений, распространяющихся на определенную совокупность норм [28]. Как видно, в рамках каждого правового режима всегда участвуют как императивные, так и диспозитивные средства правового регулирования.
Полагаем, что правовой режим жилого помещения как объекта недвижимости представляет собой совокупность определенных правовых условий (дозволений, нормативов, запретов, обязываний, ограничений) владения, пользования и распоряжения жилым помещением, соблюдение которых является обязательной для пользователей жилыми помещениями независимо от характера вещного права.
В отечественной науке административного права не сложилось единой трактовки понятия «административно-правовой режим». Так, Ю.М. Козлов, Л.Л. Попов обусловливают возникновение данного режима негативными обстоятельствами. Содержание понятия включает «комплекс государственно-управленческих и административно-правовых мер, существенно отличающихся от тех, которые применяли орган государственной власти и орган исполнительной власти в нормальных условиях функционирования» [29]. Административно-правовой режим представляет собой специальный порядок деятельности его субъектов, направленной на преодоление негативных явлений в управленческой сфере [30].
В других работах выделяются два вида административно-правовых режимов. Первый определяет данный правовой режим как особый порядок, направленный на преодоление чрезвычайных ситуаций и обусловленных ими негативных последствий. Второй заключается в особом порядке, имеющем предупредительную направленность и характеризующемся постоянным действием [31]. Исследователи, придерживающиеся последней точки зрения, рассматривают административно-правовой режим как «определенный нормами административного права особый порядок функционирования его субъектов, направленный на упорядочение общественных отношений в государстве или в соответствующей сфере государственного управления» [32].
Следует разделить второй концептуальный подход и придерживается трактовки административно-правового режима как особого порядка упорядочивания властеотношений в соответствующей управленческой сфере.
Обратимся к анализу административно-правовой специфики правового режима жилого помещения.
Исходя из буквального толкования положений ч. 1 ст. 15 ЖК РФ жилое помещение имеет три критерия.
Во-первых, жилое помещение - это объект недвижимости. ГК РФ (ч. 1 ст. 130) относит к недвижимости земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.
В соответствии с положениями ГК РФ жилые помещения могут находиться в государственной собственности (ст. 214), муниципальной собственности (ст. 215), в собственности граждан и юридических лиц (ст. 213).
Содержанием правового режим объекта недвижимости, в том числе жилого помещения, выступают:
1) обязательная государственная регистрация права собственности и других вещных прав на недвижимое имущество, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение (ст. 131 ГК РФ);
2) возникновение прав владения, пользования и распоряжения на вновь созданное жилое помещение или передаваемое по договору с момента государственной регистрации этой недвижимости (ст. 219 ГК РФ) либо перехода права собственности на нее к покупателю (ч. 1 ст. 551 ГК РФ);
3) специальные правила совершения сделок с жилыми помещениями (жилыми домами), предусматривающие зависимость прав на земельный участок от прав на жилой дом. Так, залог недвижимости (ипотека) допускается только с одновременной ипотекой по тому же договору земельного участка, на котором она находится, либо его части, необходимой для ее использования, либо права пользования залогодателя этим участком или его частью (ч. ч. 3, 4 ст. 340 ГК РФ);
4) гражданско-правовое обязательство, предметом которого является жилое помещение, по общему правилу исполняется в месте его нахождения.
Из изложенного следует, что несмотря на гражданско-правовую природу жилого помещения как объекта недвижимости в его правовом режиме доминируют не дозволения и запреты, а позитивные обязывания, т.е. «возложение на лицо обязанностей определенного поведения, совершения тех или иных активных действий» [33]. Обязывания заключаются в государственной регистрации, необходимости соблюдения специальных правил при осуществлении отдельных сделок, исполнение обязательств по месту нахождения недвижимости. Следовательно, правовой режим жилого помещения носит преимущественно административно-правовой характер.
Во-первых, в отношении жилого помещения как объекта недвижимости действует особый порядок функционирования его участников в лице собственников помещения и уполномоченного государственного регистрирующего органа, между которыми возникают управленческие отношения соподчинения.
Во-вторых, в арсенале данного административно-правового режима доминируют императивные правовые средства - позитивные обязывания, в соответствии с которыми субъект правоотношения обязан совершать определенные действия.
Вторым критерием жилого помещения является его изолированность.
В юридической практике изолированным признается помещение, имеющее автономный доступ в места общего пользования (коридор, прихожая, лестничная площадка, улица). Из изложенного следует, что смежная комната или часть комнаты не являются объектом жилищных правоотношений.
В соответствии с частью 1 статьи 16 ЖК РФ видами жилых помещений являются:
- жилой дом, часть жилого дома;
- квартира, часть квартиры;
- комната.
Исходя из указанного толкования признака изолированности жилого помещения смежная комната не является самостоятельным объектом жилищных правоотношений.
Главным признаком дома как жилого помещения является его индивидуально-определенная обособленность на местности. Он состоит из комнат, а также помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании.