В ст. 129 Конституцией РФ[5] определены только общие вопросы организации прокурорской системы и порядка назначения на должность Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации. Согласно ст. 129 прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с ее субъектами. Таким образом, Конституция РФ делает только одно исключение из правила п. "о" ст. 71 Конституции РФ[6], когда законодательством субъекта Федерации должно быть определено, с какими органами власти субъектов Федерации и в каком порядке производится такое согласование. Следовательно, законодательство субъектов Федерации в части, определенной Конституцией РФ только по вопросу согласования Генеральным прокурором РФ назначения предлагаемой им кандидатуры прокурора субъекта Федерации, относится к составу правовых основ деятельности прокуратуры РФ.
Конституциями, уставами (основными законами) различных субъектов Федерации этот вопрос регламентируется не единообразно. Так, согласно по Уставу Забайкальского края — прокурор края назначается Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с Правительством Забайкальского края (ст. 44) и Законодательным Собранием края (ст. 30)[7].
В соответствии с п. 5 ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом[8].
Федеральный закон «О прокуратуре РФ» содержит основные положения статуса прокурорской системы в целом и различных составляющих ее звеньев. В нем определяется понятие прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.
Тем самым подчеркивается, что прокуратура, являясь федеральной системой, обеспечивает надзор за исполнением не только федеральных законов, но в равной мере и законов субъектов Федерации, принятых и введенных в действие в установленном порядке.
Закон определяет принципы организации и деятельности прокуратуры (ст. 4)[9], функции прокуратуры (ст. 1, 8, 9). В нем содержится совокупность норм, характеризующих прокуратуру РФ как систему, определяются составляющие ее звенья: Генеральная прокуратура (ст. 14), прокуратуры субъектов Федерации и приравненные к ним прокуратуры (ст. 15), прокуратуры городов и районов, приравненные к ним прокуратуры (ст. 16), определяются полномочия прокуроров различных уровней прокурорской системы по руководству подчиненными органами прокуратуры (ст. 17—19)[10].
В самостоятельных разделах закона содержатся нормы, характеризующие отдельные виды (отрасли или подфункции) прокурорского надзора. (Глава 1 раздела IIIЗакона "Надзор за исполнением законов (общий надзор)"; глава 2 этого же раздела: "Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина"; глава 3: Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; глава 4: Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.)[11] В каждой из этих глав содержится норма, определяющая специфику предмета прокурорского надзора в соответствующей сфере правовых отношений, а также статьи о конкретных полномочиях прокуроров по установлению правонарушений, их проверки и принятию мер воздействия (внесение протеста, представления прокурора, вынесение постановления, предъявление требований прокурора и др.). В разделе IVсодержатся нормы, регулирующие общие условия участия прокурора в рассмотрении дел судами. Подчеркивается, что прокурор в соответствии с процессуальным законодательством вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства[12].
Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным (уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным, арбитражным процессуальным) законодательством.
Раздел VЗакона о прокуратуре РФ[13] впервые в законодательстве о прокуратуре РФ содержит детальную регламентацию особенностей службы в органах и учреждениях прокуратуры, а также вопросы, связанные с определением требований к кадрам органов и учреждений прокуратуры. Установлено, что служба в органах и учреждениях прокуратуры является видом федеральной государственной службы. При этом прокурорские работники являются государственными служащими именно федеральной государственной службы Российской Федерации, даже если они работают в прокуратурах субъектов федерации или в органах местного самоуправления (городах, районах). Прокурорские работники исполняют обязанности по государственной должности федеральной государственной службы с учетом специфики ее регламентации Федеральным законом о прокуратуре. В законе определены требования, предъявляемые к лицам, назначенным на должности прокуроров и следователей, условия и порядок приема на службу в органы и учреждения прокуратуры[14]. Предусмотрены правовые основания и порядок установления испытания при приеме на службу в органы прокуратуры, принятие присяги прокурора, следователя, проведения их аттестации, присвоения классных чинов.
Законодательством определен специальный порядок привлечения прокуроров и следователей к уголовной и административной ответственности. Любая проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором или следователем прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования являются исключительной компетенцией органов прокуратуры. Такие особенности привлечения прокуроров и следователей органов прокуратуры к ответственности связаны с характером их задач, функций и полномочий, в том числе по привлечению к установленной ответственности работников иных правоохранительных органов, совершивших преступления и иные правонарушения, надзору за исполнением законов практически во всех урегулированных законом сферах общественных отношений.
Прокуроры и следователи, являясь представителями государственной власти, находятся под особой защитой государства как и их близкие родственники, а также их имущество. Порядок и условия осуществления такой защиты прокуроров и следователей определяются Федеральным законом "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов», иными нормативными правовыми актами[15].
Особое внимание уделено законодательной регламентации порядка прохождения службы, перевода, а также поощрения работников и привлечения их к дисциплинарной ответственности, оснований и порядка прекращения службы, мерам материального и социального обеспечения работников прокуратуры, правовой и социальной защиты прокуроров и следователей.
Наиболее систематизированная и детализированная совокупность норм об организации, полномочиях и порядке деятельности прокуроров содержится в Уголовно-процессуальном кодексе РФ. Согласно УПК РФ[16] в ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен:
1) проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;
2) выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;
3) требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия;
4) давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий;
5) давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;
6) отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также незаконные или необоснованные постановления дознавателя;
7) рассматривать представленную руководителем следственного органа информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и принимать по ней решение;
8) участвовать в судебных заседаниях при рассмотрении в ходе досудебного производства вопросов об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, о продлении срока содержания под стражей либо об отмене или изменении данной меры пресечения, а также при рассмотрении ходатайств о производстве иных процессуальных действий, которые допускаются на основании судебного решения, и при рассмотрении жалоб в порядке, установленном УПК РФ.