Следует иметь в виду, что согласительная комиссия рассматривает не весь спорный закон, а только те положения закона, по которым возникли разногласия. Комиссия вырабатывает согласованные предложения в виде единого документа. При этом решения комиссии принимаются путем раздельного голосования представителей Совета Федерации и Государственной Думы. Депутации от палат принимают решения открытым голосованием. Решение считается принятым, если за его принятие проголосовали обе части комиссии. Мнения представителя Президента Российской Федерации и представителя Правительства Российской Федерации, участвующих в заседании согласительной комиссии, фиксируются в протоколе отдельно по каждому решению. По результатам работы согласительная комиссия составляет протокол, в котором фиксируются предложения по преодолению возникших разногласий или обосновывается невозможность преодоления разногласий данным составом согласительной комиссии.
В тех случаях, когда протокол согласительной комиссии содержит предложения по преодолению возникших разногласий, он выносится на рассмотрение Государственной Думы, которая повторно рассматривает закон и обсуждает только предложения, содержащиеся в протоколе. Государственная Дума принимает решение по предложениям согласительной комиссии большинством голосов от общего числа депутатов. Принятый закон в течение пяти дней направляется в Совет Федерации, где принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.
Термин «федеральных конституционный закон» впервые закреплен Конституцией Российской Федерации 1993 года. Велись дискуссии о том, есть ли вообще такие законы еще во времена существования СССР. Но теперь данное понятие из научно-теоретических дискуссий перешло в разряд государственно-правовых реалий. Так, российский парламент уже принял Федеральный Конституционный закон о Конституционном Суде Российской Федерации.
В чем же состоит своеобразие данных законов? Значение федеральный конституционных законов определяется не тем, что ими регулируются какие-то особые, важные отношения. Здесь требуется учет юридических свойств, качеств, присущих данной группе законов. Решающий критерий выделения рассматриваемой категории законов – это их особая юридическая сила и более сложная процедура принятия[29].
Особая юридическая сила федеральных конституционных законов состоит в том, что им не могут противоречить федеральные законы (ч. 3 ст. 76 Конституции РФ). Кроме того, Конституцией исчерпывающе определяется круг вопросов, по которым принимаются федеральные конституционные законы. Это законы об условиях и порядке введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях (ст. 56 и 88); о принятии Российской Федерации и образовании в ее составе нового субъекта, а также об изменении конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации; об изменениях в составе Российской Федерации (ст. 65, 66, 157); о государственном флаге, гербе и гимне Российской Федерации, их описании и порядке официального использования (ст. 70); о референдуме (ст. 84); о режиме военного положения (ст. 87); об Уполномоченных по правам человека (ст. 103); о порядке деятельности Правительства Российской Федерации (ст. 114); о судебной системе Российской Федерации (ст. 118); о полномочиях, порядке образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и иных федеральных судов (ст. 128); о Конституционном Собрании (ст. 135).
Для принятия федеральных конституционных законов требуется квалифицированное большинство голосов депутатов, то есть не менее ѕ голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый палатами Федеральный конституционный закон не может быть отклонен Президентов, как это имеет место в отношении обычных федеральных законов. Такой закон в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и обнародованию. Публикуются Федеральные Конституционные законы в тех же официальных изданиях, что и федеральные законы, то есть в «Собрании законодательства Российской Федерации» и в «Российской газете».
3.3 Контрольная функция депутатов Государственной Думы
Если представительная и законодательная функция Государственной Думы Федерального Собрания нашли свое законодательное закрепление в ст. 94 Конституции РФ, то контрольная функция парламента в этой статье не нашла своего отражения. Между тем эта функция также имеет важное значение при характеристике правового статуса парламента и вытекает она из природы парламента как представительного и законодательного органа, занимающего особое, приоритетное место в системе органов государственной власти.
В условиях разделения властей «особое место» законодательной власти ни в коем случае не ставит ее над другими ветвями власти. Мы не можем и не должны забывать предупреждения одного из сподвижников первого американского президента Дж. Вашингтона Дж. Мэдисона, что узурпация всей власти со стороны законодателей «ведет к такой же тирании, как и узурпация правления исполнительной властью»[30].
Но, памятуя об этом, среди общих постулатов теории разделения властей нельзя не признать верховенства законодательной власти. Оно сохраняется всегда, несмотря на относительную самостоятельность других ветвей власти и существующие пределы их деятельности.
Сторонник представительной формы демократии, английский ученый начала XX в. Дж. Стюарт Милль, конкретизируя значение представительного правления, писал: «Настоящая задача законодательного собрания заключается не в управлении, к каковому оно совершенно не способно, но в наблюдении и в контроле над правительством... отставлении от должности людей, составляющих правительство, если они злоупотребляют своими полномочиями»[31].
В настоящее время объектом парламентского контроля обычно является исполнительная власть. Но этот контроль может распространяться и на главу государства, на судебную власть, на вооруженные силы и т.п.
В мировой парламентской практике контрольная функция проявляется по-разному, что отражает специфику устройства государства и соотношение его институтов. Она выражается в отчетах правительства об исполнении бюджета, в информации по текущим вопросам, в парламентских слушаниях, депутатских запросах и т.п.
Этими, а также целым рядом других контрольных полномочий, предусмотренных Конституцией Российской Федерации (ч. 5 ст. 101, 102, 103); наделена и Государственная Дума, несмотря на то, что прямо институт парламентского контроля в Конституции РФ не закрепляется.
Контрольная функция российского парламента обозначена в Конституции лишь косвенно, с указанием на то, что для осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч. 5 ст. 101 Конституции).
Отсутствие конституционного перечня прямых контрольных полномочий парламента во многом ослабляет положение его в системе государственной власти, что, естественно, влияет и на положение Счетной палаты как особой структуры законодательной власти. У Счетной палаты достаточно широкие полномочия по выявлению фактов незаконного распоряжения бюджетными средствами.
По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет органам государственной власти РФ, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления о принятии мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства России и бесхозяйственности.
Как показывает практика, Счетная палата нередко вскрывает факты, свидетельствующие о совершенных преступлениях. Материалы направляются в Генеральную прокуратуру, но, по неоднократным заявлениям бывшего заместителя Председателя Счетной палаты Ю.Ю. Болдырева, там они часто не получают судебной перспективы. Органа, осуществляющего контроль за деятельностью Генеральной прокуратуры, нет. Круг замыкается. Эффект такого рода контрольной деятельности сводится к нулю. Чтобы повысить эффективность деятельности Счетной палаты, профессор Н.Д. Погосян предлагает расширить ее полномочия. «При этом,— пишет Н.Д. Погосян, — по форме своей деятельности Счетная палата должна быть по набору полномочий приближена к судебному органу, что повысит степень независимости, объективности, гласности и эффективности ее работы в целом»[32].
С таким предложением Н.Д. Погосяна нельзя согласиться, так как оно, во-первых, противоречит конституционному принципу разделения властей, а во-вторых, нельзя контрольный орган наделять правами органа судебной власти.
Наряду с контролем, который Государственная Дума Федерального Собрания осуществляет с помощью Счетной палаты, за исполнением государственного бюджета, у российского парламента есть и ряд других методов для реализации присущих ему контрольных функций. Одним из таких методов являются депутатский запрос и парламентский запрос. Реализуя это право запроса, депутаты, группы депутатов Государственной Думы, а также палаты Государственной Думы Федерального Собрания могут обратиться в Правительство РФ, Генеральную прокуратуру, к Председателю Центрального банка России, руководителям исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов. Цель таких запросов — получить обстоятельные пояснения и добиться от компетентных органов принятия соответствующих мер. К сожалению, ответы на депутатские запросы не всегда поступают своевременно, а нередко они являются лишь формальными «отписками» и эффективных мер по ним чиновники не принимают. И хотя на эти обстоятельства не раз обращала внимание Государственная Дума, положение с их рассмотрением существенно не изменилось.