Росло число заключенных и в местах лишения свободы, подведомственных республиканским ГУМЗам.Рост численности заключенных противоречил предсказаниям марксизма, но главными были не идеологические, а финансовые трудности. Предприятия ГУМЗа в условиях нэпа были неконкурентоспособны: не имели твердого рынка сбыта, качество изделий оставалось низким, издержки производства — непозволительно большими. Сделать места заключения самоокупаемыми не удавалось, и на каждого нового заключенного требовались дополнительные расходы. Средства же были нужны для планируемой индустриализации.Руководство ГУМЗа понимало, что без масштабного привлечения части заключенных к неквалифицированным массовым работам обеспечить самоокупаемость не удастся. Однако организовать такие работы в условиях нэпа оказалось очень сложно. Фактически единственным практическим шагом в этом направлении было решение ВСНХ РСФСР от 19 декабря 1926 г. «Об использовании на лесозаготовках труда заключенных», согласно которому «в целях усиления снабжения дрово- и лесозаготовок рабочей силой и удешевления работ» предлагалось всем государственным организациям использовать «максимальное количество заключенных». Кстати сказать, и в этом документе признается наличие «некоторых препятствий, которые могут возникнуть при практическом осуществлении предлагаемой меры». До 1929 г. использование заключенных ГУМЗа на лесозаготовках не носило массового характера[139]. Возможно, одна из причин тому — расположение большинства мест лишения свободы ГУМЗа в достаточно густонаселенных районах, где не было дефицита рабочей силы.
До 1930 г. заключенных не рассматривали как дешевую рабочую силу, в лучшем случае рассчитывая на то, что их труд покроет государственные затраты на содержание мест лишения свободы. В принятом в 1928 г. первом пятилетнем плане вообще не упоминалась производимая заключенными продукция. В ноябре 1927 г. была объявлена приуроченная к десятилетию Октябрьской революции широкая амнистия, которая должна была, по замыслу, резко уменьшить число заключенных, и тем существенно сократить государственные расходы на содержание тюрем. С середины ноября 1927 г. до конца февраля 1928 г. по амнистии из мест заключения только в РСФСР было освобождено около 51 000 человек. 26 марта 1928 г., постановление ВЦИК И СНК РСФСР «О карательной политике и состоянии мест заключения» фактически потребовало от народных судов осуждать мелких преступников к принудительным работам без содержания под стражей. Одновременно ГУМЗу предписывалось усилить режим в местах заключения[140]. В результате доля осужденных к принудительным работам в общем числе осужденных народными судами (т.е. без учета «осужденных» органами ОГПУ) возросла с 15,3% в первой половине 1928 г. до 57,7% во второй половине 1929 г. и оставалась выше 50% в первой половине 1930 г.[141] Давление на судей было такое, что в 1930 г. 20% всех убийц, 31% насильников, 46,2% грабителей и 69,7% воров были осуждены к принудительным работам без содержания под стражей[142].
Убедившись, что быстрого снижения затрат на содержание мест лишения свободы такими методами добиться не удается, летом 1929 г. правительство вновь делает упор на повышение отдачи от труда заключенных. К этому времени ОГПУ был накоплен немалый опыт организации труда заключенных в отдаленных районах в разных отраслях, в том числе на лесозаготовках. Лес в тот период был одной из главных экспортных статей СССР, и занятые на лесоповале заключенные (особенно в районах, где возможности привлечения вольнонаемных рабочих были крайне ограничены) из обузы для бюджета превращались в добытчиков валюты, остро необходимой для выполнения пятилетнего плана. Весной 1929 г. ОГПУ делает важный шаг на пути интегрирования труда заключенных в пятилетний план, начав поготовку Ухтинской экспедиции ОГПУ для разведки месторождений нефти в Коми АССР[143].
В июле 1929 г. правительство издало распоряжение, предписывавшее ОГПУ расширить использование заключенных на лесоповальных работах в отдаленных районах[144]. Одновременно СНК СССР принимает постановление, определившее развитие системы мест заключения в СССР на многие десятилетия. «В целях колонизации» отдаленных районов «и эксплуатации их природных богатств» приказано создать сеть исправительно-трудовых лагерей (ИТЛ) ОГПУ. Согласно этому же постановлению, все лица, осужденные к лишению свободы на сроки от трех лет и выше, должны направляться в эти лагеря. В местах заключения, подчиненных НКВД, оказывались только «малосрочники» (осужденные на сроки до трех лет). Тем самым ОГПУ получило заметное преимущество в использовании труда заключенных, так как «большесрочники» работали, как правило, интенсивнее — в надежде, что администрация сократит им срок за хорошую работу, и у них было время получить новые профессиональные навыки.
ГУМЗы также включились в выполнение пятилетнего плана. В конце октября 1929 г. Всесоюзная конференция работников республиканских ГУМЗов предложила посылать заключенных в районы, куда не хотели ехать вольнонаемные рабочие, и на работы, которых последние избегали. Резолюция подчеркнула особую важность лесоповальных работ. Ширвиндт заявил, что труд на таких объектах пятилетки будет способствовать перевоспитанию заключенных в большей степени, чем раньше, так как заключенные станут не соперниками вольнонаемных рабочих, а частью всего трудового коллектива страны[145]. Однако судьба республиканских ГУМЗов фактически была предрешена.Еще в 1928 г. руководство НКЮ, пытаясь использовать недовольство правительства ГУМЗом, выступило с предложением передать места заключения из НКВД в НКЮ[146]. Правительство разрешило такую реорганизацию в Туркменистане, что, вероятно, было пробным камнем. Но учреждения НКЮ в Туркменистане не смогли контролировать места заключения без помощи местных органов НКВД, и через несколько недель они были возвращены в ведение НКВД Туркменистана[147]. Однако кампания НКЮ против НКВД продолжалась. В частности, руководство НКЮ обвинило руководство ГУМЗа НКВД РСФСР в «правом уклоне» (поддержке Бухарина)[148]. В итоге, когда 15 декабря 1930 г. совместным декретом СНК СССР и ЦИК республиканские НКВД были ликвидированы, подведомственные ГУМЗам места заключения передали республиканским НКЮ. В Закавказской Федеративной Республике, где федеральный наркомат юстиции отсутствовал, управления мест заключения отдельных республик входили в состав других ведомств: в Грузинской ССР Главное управление исправительно-трудовыми учреждениями состояло при ГПУ, в Азербайджанской ССР — при Верховном суде (местные органы — при народных судах), в Армянской ССР был образован Исправительно-трудовой отдел СНК[149].