Государственная политика в области развития местного самоуправления основывается на Конституции Российской Федерации, Европейской хартии местного самоуправления, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах Российской Федерации и находит свое выражение в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации и иных нормативных правовых актах в области местного самоуправления.
Государственная политика в области развития местного самоуправления направлена на обеспечение преемственности деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и соответствующих должностных лиц в процессе реформирования местной власти на принципах самоуправления.
Развитие в России эффективного местного самоуправления, обеспечение устойчивого и комплексного развития муниципальных образований является одним из важнейших направлений деятельности государства.C 1 января 2009 года вступил в силу в полном объеме Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» – он является базовым законом для всего муниципального сообщества.
Этот закон со всей уверенностью можно назвать первым и наиболее крупным национальным проектом, начатым Президентом Российской Федерации.
Масштабность нововведений и необходимость постепенного перехода на новую систему организации местного самоуправления потребовали длительного переходного периода. Была проведена значительная работа по обобщению правоприменительной практики и корректировке ряда положений закона. Эту работу Комитет по вопросам местного самоуправления ведет в тесном взаимодействии с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальным сообществом, в том числе Конгрессом муниципальных образований, Всероссийским советом местного самоуправления.
Многие идеи, полученные с мест, выявленные в ходе мониторинга и обсуждения законодательства, нашли свое отражение в принятых законах. Всего в текущем созыве Государственной Думы из 21 субъекта Российской Федерации поступило 28 законодательных инициатив, непосредственно касающихся местного самоуправления, 3 из них Государственной Думой были приняты.
Так, по инициативе Законодательного Собрания Тверской области были внесены изменения и дополнения в Федеральный закон о муниципальной службе. Субъектам Российской Федерации предоставлено право предусматривать для муниципальных служащих классные чины. Усовершенствованы положения закона в части определения продолжительности отпуска муниципального служащего. Иногда бывает, что конкретная проблема характерна только для незначительной части муниципальных образований. Закон не может быть изменен под каждое из 24 136 муниципальных образований, да это и не нужно. Цель федерального закона – установить принципы, общие для всех. Бывают и ситуации, когда принятие того или иного предложения невозможно лишь на данном этапе, например в условиях финансового кризиса. Но ни одна рациональная идея не пропадает, все они систематизируются.
Главным результатом подобной работы, конечно, являются законопроекты, ставшие законами.
В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года Президент Российской Федерации поставил задачу повысить ответственность руководителей органов местного самоуправления за качество и результаты их работы, дав возможность представительным органам муниципальных образований более действенно контролировать, а при необходимости и отстранять от должности руководителей муниципалитетов. Уже в весеннюю сессию 2009 года Государственной Думой принят Федеральный закон №90-ФЗ[4], направленный на решение этих задач.
Во-первых, была установлена обязанность главы муниципального образования, главы местной администрации, работающего по контракту, ежегодно отчитываться перед представительным органом местного самоуправления (по аналогии с федеральным уровнем).
Во-вторых, введен институт удаления главы муниципального образования в отставку.
Подконтрольность исполнительных органов местного самоуправления представительным органам предусмотрена Европейской хартией местного самоуправления. Контроль со стороны представительного органа за исполнением органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения изначально закреплен в Федеральном законе №131-ФЗ[5].
Главная цель Федерального закона №90-ФЗ – повышение эффективности деятельности органов власти, повышение ее ответственности перед населением. При этом изменения, внесенные этим законом, представляют собой строго регламентированную открытую публичную процедуру, что обеспечивает их демократичность.
Введение в отношении глав муниципальных образований нового института удаления в отставку не отменяет уже существующего в законодательстве института «отзыва избирателями» депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Не подменяют эти новации и действующие механизмы отрешения от должности глав муниципальных образований, глав местных администраций высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, а также расторжения в судебном порядке контракта с наемным главой местной администрации.
Вместе с тем практика показала, что нормы закона в части контроля именно со стороны представительного органа недостаточно функциональны. Это позволяет сделать вывод о своевременности инициативы Президента Российской Федерации и необходимости ее поддержки.
Применение в отношении главы муниципального образования процедуры удаления в отставку не налагает на него каких-либо ограничений по дальнейшему участию в выборах, в том числе и для замещения прежней должности.
То же самое касается и случаев, когда глава муниципального образования, удаляемый в отставку, обладает еще и иным статусом, например депутата представительного органа муниципального образования (глава избран из состава этого органа), либо является главой поселения или депутатом представительного органа поселения (в случае удаления в отставку главы муниципального района, избранного из состава представительного органа, сформированного путем делегирования). В такой ситуации правовые последствия удаления в отставку касаются только должности главы муниципального образования. Полномочия депутата представительного органа, полномочия по иной должности в этом случае не прекращаются. В общем порядке, установленном гражданским процессуальным законодательством, может быть обжаловано и решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку.
Федеральный закон от 9 ноября 2009 года № 250-ФЗ[6]уточняет положения избирательного законодательства в части, касающейся возраста, по достижении которого граждане Российской Федерации могут быть избраны в органы местного самоуправления.
Законом установлено, что депутатом представительного органа муниципального образования может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет. В отношении возраста, по достижении которого гражданин Российской Федерации может быть избран выборным должностным лицом местного самоуправления, сохраняется действующее в настоящее время регулирование – этот возраст определяется законодательством субъектов Российской Федерации, при этом устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 год.
Еще одна крупная работа Комитета по вопросам местного самоуправления это Федеральный закон №365-ФЗ[7]. Этот закон является своего рода примером воплощения в законодательстве рациональных идей. Хотя его авторами официально выступили только депутаты Государственной Думы и регионы, а так же и муниципальные сообщества.
Основная направленность Федерального закона №365-ФЗ. Федеральный закон направлен на совершенствование федерального законодательства в части организации местного самоуправления. Он был подготовлен на основе анализа правоприменительной практики, а также поступивших в Комитет по вопросам местного самоуправления от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления предложений по совершенствованию федерального законодательства.
Указанным Федеральным законом устранены отдельные правовые пробелы, выявившиеся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также скорректирован ряд его положений.
Внесены дополнения в нормы, регулирующие порядок перехода формирования представительного органа муниципального района от избрания на муниципальных выборах к делегированному способу. Это позволило установить более четкую, логически завершенную процедуру перехода.Установлено, что согласие населения на объединение поселений выражается представительными органами.
Исходя из того, что назначение на должность главы местной администрации по контракту осуществляется представительным органом муниципального образования, предусмотрена зависимость срока контракта со сроком полномочий представительного органа. При этом одновременно предусмотрен минимальный срок контракта в два года.С целью устранения необоснованных проблем, возникающих в ходе применения положения Федерального закона о порядке вступления в силу изменений устава в части полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления, определено, что данные изменения вступают в силу после официального опубликования. Однако применяться они будут только к выборному должностному лицу, избранному после вступления в силу соответствующих изменений.