- необходимостью соответствия принимаемых законов Конституции РФ и федеральным законам;
- необходимостью устранения имеющихся в законодательстве пробелов и выявляемых противоречий;
- а также необходимостью исчерпывающего знания законов и правильного их применения.
Генеральный прокурор РФ может реализовать свою функцию участия в правотворческой деятельности внесением в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы соответствующего и нижестоящего уровней, предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных правовых актов.
Еще одним направлением участие в правотворческой деятельности можно считать участие работников Генеральной прокуратуры РФ (по решению руководства Генеральной прокуратуры) в рабочих группах, создаваемых в Государственной Думе и других органах для разработки проектов законодательных и иных нормативных актов.
Согласно конституциям (уставам) ряда субъектов РФ прокурорам предоставляется право законодательной инициативы в соответствующем законодательном (представительном) органе власти. Для того, чтобы использовать это важное для интересов обеспечения законности право, прокуроры всех уровней должны систематически накапливать и оценивать информацию о соответствии действующих законов потребностям правового регулирования общественных отношений, а также о пробелах и иных дефектах правового регулирования, о необходимости дать толкование законам или отдельным их нормам.
Таким образом, особое положение прокуратуры в системе государственных органов определяет и их соответствующий правовой статус. Согласно нормам закона органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и общественных объединений; вмешательство в их деятельность при осуществлении прокурорского надзора недопустимо, требования прокурора подлежат обязательному исполнению.
1.2 Понятие, предмет и задачи прокурорского надзора за законностью при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования
В современной уголовно-процессуальной науке возбуждение уголовного дела может рассматриваться в разных аспектах. Прежде всего - как форма реагирования на полученное сообщение о преступлении, с чего начинается досудебное производство по уголовному делу, как и уголовное судопроизводство в целом. Именно возбуждение уголовного дела является исходной, стартовой позицией всего уголовного процесса.
В то же время это целый комплекс процессуальных действий (процессуальная деятельность), совершаемых уполномоченными должностными лицами на основании нормативных требований УПК РФ, связанных с принятием сообщений о преступлениях, проверкой содержащихся в них сведений и вынесением решения по существу поступившего сообщения. В своем единстве этот комплекс образует самостоятельную и обязательную стадию уголовного судопроизводства. Стадия возбуждения уголовного дела имеет процессуальные основы, а установление сведений о наличии оснований к возбуждению уголовного дела или отказу в этом имеет черты доказывания в уголовно-процессуальном значении этого понятия.
Наконец, возбуждение уголовного дела является обязательным процессуальным основанием осуществления уголовного преследования в каждом случае обнаружения признаков преступления. Этот фактор имеет существенное значение, так как позволяет уяснить, что главной задачей уголовного судопроизводства является установление события преступления и изобличение лица или лиц, его совершивших. То обстоятельство, что уголовное судопроизводство решает и другие задачи (правоохранительные, правовосстановительные и т.д.), не может умалять его главного предназначения - обеспечения уголовного преследования и назначения виновным справедливого наказания (ч. 2 ст. 6 УПК РФ). На стадии возбуждения уголовного дела прокурорский надзор имеет особое значение, о чем свидетельствует спектр процессуальных, надзорных и организационно-распорядительных полномочий, которые предоставлены прокурорам УПК РФ[23].
Данная отрасль прокурорского надзора имеет собственное правовое регулирование, закрепленное в нормах главы 3 раздела III Закона о прокуратуре, в УПК РФ.
Содержание правовых норм, регулирующих данное самостоятельное направление прокурорской деятельности, свидетельствует о ее направленности, в первую очередь, на соблюдение прав и свобод человека и гражданина в условиях причастности их к производству по уголовным делам на всех досудебных стадиях производства по ним, рассмотрении и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях. Одновременно с этим при осуществлении надзора за соблюдением законов при производстве дознания и предварительного следствия решается задача обеспечения защиты интересов общества и государства в части исполнения требования закона о том, чтобы ни одно лицо, совершившее преступление, не избежало установленной законом ответственности.
Решение указанных задач обеспечивается органами прокуратуры в их неразрывном единстве и составляет сущность рассматриваемой отрасли прокурорского надзора.
Таким образом, деятельность органов прокуратуры по надзору за законностью при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования направлена на соблюдение прав и свобод человека и гражданина, а также на исполнение законов о борьбе с преступностью по таким направлениям, как: своевременное и объективное разрешение заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях; производство дознания и следствия по уголовным делам[24].
Сущность прокурорского надзора за законностью при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования, характеризуют ряд признаков.
1. Реальное обеспечение формами и средствами прокурорского надзора, соблюдение органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, прав и законных интересов граждан на личную свободу, тайну переписки, телефонных переговоров, неприкосновенность жилища, свободу передвижения и других прав, ограничение которых допускается только по основаниям и с соблюдением процедур, предусмотренных Конституцией РФ, имеющей прямое действие, а также уголовно-процессуальным и другим законодательством.
По этому признаку деятельность органов прокуратуры может быть охарактеризована как правозащитная, направленная на недопущение в отношении граждан в практике работы правоохранительных органов незаконного возбуждения уголовного преследования, необоснованных задержаний и арестов, обысков и иных незаконных оперативно-розыскных и уголовно-процессуальных действий, ущемляющих политические, личные, имущественные, социально-экономические права и свободы.
2. Обеспечение точного и безусловного исполнения указанными органами требований закона по принятию мер предупреждения и пресечения совершенных и готовящихся преступлений, выявлению и привлечению к ответственности лиц, виновных в совершении преступных посягательств[25].
Прокурорский надзор за законностью при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования является властно-распорядительным, так как вмешательство прокурора в деятельность правоохранительных органов, обеспечивающих борьбу с преступностью, имеет все признаки фактического управления с наличием властных полномочий по отношению к правоохранительным органам и их должностным лицам, обеспечивающим проведение оперативно-розыскных мероприятий, рассмотрение и разрешение материалов и дел о совершенных и готовящихся преступлениях. После принятия в июне 2007 года Федерального закона "О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс РФ и Федеральный закон "О Прокуратуре РФ" появились суждения о том, что прокурорский надзор за исполнением законов органами предварительного следствия утратил властно-распорядительный характер. Эта точка зрения, на наш взгляд, ошибочна и не согласуется с нормами действующего уголовно-процессуального законодательства. Ведущие российские, советские и постсоветские ученые-процессуалисты и специалисты прокурорско-надзорного права, такие как А.Ф. Кони, И.Я. Фойницкий, В.К. Случевский, П. Стучка, М.С. Строгович, В.М. Савицкий, В.И. Басков, П.А. Лупинская, К.Ф. Гуценко, А.Б. Соловьев, М.А. Чельцов и другие, научно обосновали, что полномочия прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса отражают реализацию функции государства по обеспечению законности, обоснованности и справедливости правоохранительной деятельности при осуществлении уголовного преследования.
3. Обеспечение процессуального руководства за проведением дознания по конкретным уголовным делам.
Норма ст. 29 Закона о прокуратуре (устанавливающая предмет рассматриваемой отрасли надзора) обязывает прокурора осуществлять постоянный надзор (наблюдение) за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, безусловным выполнением оперативно-розыскных мероприятий, а также всесторонним, полным и объективным проведением расследования.
Подводя краткий итог изложенному выше, можно сделать вывод о том, что сущность надзора за законностью при возбуждении уголовного дела и предварительного расследования, заключается в обеспечении средствами прокурорского надзора безусловного соблюдения прав и свобод человека и гражданина правоохранительными органами при реализации их полномочий по предупреждению и пресечению преступлений; эффективного решения ими задач быстрого, всестороннего и полного раскрытия преступлений, изобличения лиц, виновных в их совершении; точного соответствия закону процессуальной деятельности по расследованию уголовных дел независимо от их подследственности[26].