Правовая природа производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, заключается в том, что при их рассмотрении суд разрешает не спор о праве гражданском, а административно-правовой спор, что связано, с одной стороны, с участием в нем государственных органов, организаций и должностных лиц, действия которых обжалуются, с другой, — с тем, что правоотношения эти носят властный характер, характер подчинения одной стороны другой стороне, а также, что административные действия влекут еще и гражданско-правовые последствия, вытекающие из ст. 7 Гражданского кодекса Республики Беларусь (Далее — ГК) [12, с. 138-139].
В производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений, судебной защите подлежат как права и интересы из публично-правовых отраслей (государственного, административного, финансового и т.д.), так и из частноправовых (гражданских, семейных, трудовых и т.д.) отраслей, что позволяет судить о некоторой условности понятия «производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений». Более того, некоторые авторы придерживаются точки зрения, что название данного вида судопроизводства необходимо заменить на производство по делам, вытекающим из публично-правовых отношений.
Судебный порядок рассмотрения и разрешения дел, связанных с защитой прав граждан, иных лиц в связи с действиями (бездействием) органов государства по правоприменению (административной юрисдикцией) именуют также в научной и учебной литературе «административной юстицией». В месте с тем законодатель не употребляет такую терминологию. И это очевидно, поскольку у нас отсутствует система административных судов [2, с. 121].
Дела, возникающие из административно правовых отношений, рассматриваются по общим правилам гражданского судопроизводства, но с некоторыми особенностями и дополнениями, предусмотренными процессуальным законодательством. В основе данной категории дел лежит не спор о праве гражданском, а административно-правовой спор, что связано, с одной стороны, с участием в нем государственных органов, организаций и должностных лиц, действия которых обжалуются, с другой, — с тем, что правоотношения эти носят властный характер, характер подчинения одной стороны другой стороне, а также, что административные действия влекут еще и гражданско-правовые последствия.
Рассмотрение дел, возникающих из административно-правовых отношений, по общим правилам рассмотрения гражданских дел предопределяет гражданскую процессуальную природу этого производства.
Отличие производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, от искового производства связано со спецификой (иным характером) предмета судебной деятельности, опосредующего иное содержание целого ряда гражданских процессуальных институтов и норм (о средствах судебной защиты; о мерах по их обеспечению, о правилах судебной подведомственности; о составе лиц, имеющих материально-правовой интерес в исходе дела; о совокупности их прав по распоряжению предметом спора; о структуре и правилах определения предмета доказывания; о распределении обязанностей по доказыванию; о способах защиты)[2, с. 125]. Вместе с тем, некоторые дела, возникающие из административно-правовых отношений, рассматриваются по правилам искового производства.
Из всего сказанного выше, определим процессуальные особенности производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений:
1. дела, возникающие из административно-правовых отношений, возбуждаются не путем предъявления иска, а посредством подачи жалобы или заявления в суд;
2. по делам данного вида судопроизводства суд разрешает спор не о праве гражданском, а об административном праве (в широком смысле слова);
3. в силу специфики административно-правовых отношений здесь не используются такие процессуальные действия, как встречный иск, заключение мирового соглашения. Кроме того, административные дела не могут быть переданы на разрешение третейского суда, по ним не применяются правила договорной подсудности;
4. по административным делам в гражданском процессе, с одной стороны, выступает гражданин (заявитель), а с другой — государственный орган, организация, должностное лицо, чьи действия (бездействие) являются предметом судебного рассмотрения;
5. материально-правовые отношения между сторонами, участвующими в административных делах, строятся по принципу власти и подчинения;
6. по административным делам суд проверяет законность и обоснованность действий (бездействия) государственных органов, организаций и должностных лиц, а в случаях, предусмотренных законом, — лишь их законность [15, с. 62].
Таким образом, производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений — самостоятельный вид гражданского судопроизводства, подчиняющийся общим правилам рассмотрения гражданских дел, в котором по жалобам заявителей судом разрешается спор о правомерности административного правоприменения посредством проверки законности и обоснованности действий (бездействия) государственных органов, организаций и должностных лиц, затрагивающих права и охраняемые законом интересы граждан и общественных объединений граждан.
Подчеркнем, что правильное и своевременное разрешение жалоб и заявлений является важнейшим условием, обеспечивающим восстановление нарушенных прав и законных интересов граждан, укрепление законности и улучшение деятельности судов.
1.2 Правила подведомственности дел, возникающих из административно-правовых отношений
В науке гражданского процессуального права подведомственность определяется как относимость нуждающихся в государственно-властном разрешении споров о праве и иных дел к ведению различных государственных, общественных, смешанных (государственно-общественных) органов и третейских судов, как свойство юридических дел, в силу которого они подлежат разрешению определенными юрисдикционными органами [1, с. 159].
Другими словами, подведомственность — разграничение компетенции между различными органами.
В соответствии со ст. 37 ГПК, закрепляющей общие правила подведомственности, судам подведомственны дела:
В соответствии с п. 2 Постановления Пленума Верховного суда Республики Беларусь и Пленума Высшего хозяйственного суда Республики Беларусь от 22 июня 2000 г. № 4 «О разграничении подведомственности между общими и хозяйственными судами» и с правилами подведомственности, установленными процессуальным законом (статья 37 ГПК), общим судам подведомственны дела:
· по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных отношений, отношений по использованию природных ресурсов, а также окружающей среды, если хотя бы одной из сторон в споре выступает гражданин, за исключением случаев, когда актами законодательства разрешение таких споров отнесено к компетенции других судов или к ведению иных государственных органов, а также иных организаций;
· по спорам юридических лиц в случаях, установленных ГПК и иными законодательными актами;
· возникающие из административно-правовых отношений (статья 335 ГПК);
· особого производства (статья 361 ГПК);
· приказного производства (статья 394 ГПК) [11].
Судам подведомственны и другие дела, отнесенные законодательными актами к их компетенции (ст. 37 ГПК).
Особенности предмета судебной деятельности по делам, возникающим из административно-правовых отношений, предопределяют характер и критерии общих правил судебной подведомственности жалоб в производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений.
В соответствии со ст. 335 ГПК по делам, возникающим из административно-правовых отношений, суды рассматривают дела:
1) по жалобам на действия избирательных комиссий в случаях, предусмотренных законом;
2) исключен;
3) по жалобам на отказ органов, регистрирующих акты гражданского состояния, внести исправления или изменения в записи актов гражданского состояния;
4) по жалобам на нотариальные действия или на отказ в их совершении;
5) по жалобам на действия (бездействие) государственных органов и иных юридических лиц, а также организаций, не являющихся юридическими лицами, и должностных лиц, ущемляющих права граждан, а в случаях, предусмотренных актами законодательства, — и права юридических лиц;
6) по жалобам на решения Апелляционного совета при патентном органе;
7) иные дела, возникающие из административно-правовых отношений, в случаях, предусмотренных законом [4].
Как видим, ст. 335 ГПК содержит открытый перечень дел, возбуждаемых по жалобам граждан, иных физических лиц и реже общественных объединений на действия (бездействие) различных органов административного правоприменения.
Применительно к этим категориям жалоб устанавливаются также специальные условия подведомственности (досудебный порядок, уточняется круг лиц, имеющих право обжалования и т.д.), а также иные специальные правила их рассмотрения и разрешения судом. В частности, ч. 1 ст. 337 ГПК устанавливает в качестве общего правила месячный срок со дня поступления в суд для рассмотрения жалоб. Он применяется, если иное не установлено ГПК и другими актами законодательства (например, по жалобам на действия избирательных комиссий).
К иным делам, возникающим из административно-правовых отношений, которые согласно п. 7 ст. 335 ГПК должны быть предусмотрены законом, следует отнести жалобы взыскателя и должника (протесты прокурора) на действия судебного исполнителя.
Однако особенности их рассмотрения и разрешения урегулированы в исполнительном производстве (ст. 479 ГПК).
Таким образом, предметным критерием общих правил подведомственности суду жалоб является вид действий по административному правоприменению, а не отраслевой признак подлежащего защите права. Субъектный критерий предполагает, что лицом, имеющим право жалобы в общие суды, являются граждане, иные физические лица, а также общественные объединения граждан, в отношении которых выносился акт (действие). Органом правоприменения являются любые органы, организации и должностные лица, названные в п. 1-6 ст. 335 ГПК, если их действия не направлены на реализацию права на хозяйственную деятельность, а применительно к п. 7 ст. 335 ГПК независимо от этого.