Служащий привлекается к дисциплинарной ответственности непосредственным или вышестоящим начальником (органом).
К основным видам дисциплинарных взысканий Закон относит; замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение от должности. Другие меры дисциплинарной ответственности могут устанавливаться только законодательным органом, они определены для отдельных служащих в и определена законодательством об административных правонарушениях (КоАП РСФСР). Государственный служащий привлекается к административной ответственности за такие административные правонарушения, которые связаны с соблюдением служащим установленных правил в сфере охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, природы, здоровья населения, других правил, обеспечение выполнения которых входит в их служебные обязанности, т.е. соблюдение государственной дисциплины.
Закон «Об основах государственной службы» закрепляет административную ответственность служащих за действия или бездействия, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан (ст. 14 п. 5).
Ответственность государства за нарушение прав всех находящихся под его юрисдикцией лиц является необходимой гарантией демократического конституционного строя. Долгое время требование о возмещении вреда, причиненного государственной властью, даже при наличии соответствующих положений закона было фактически невозможным. Косвенным доказательством такого утверждения является принятие в 1991 г. Закона РСФСР от 18.10.1991 г. № 1761-1 “О реабилитации жертв политических репрессий”.
Ст. 53 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. гарантирует право “на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц”.
Норма, содержащаяся в ст. 53, как отмечают комментаторы Конституции РФ(*), направлена на защиту граждан, пострадавших от незаконных действий органов государственной власти и их должностных лиц. Одновременно эта норма имеет превентивное значение: она призвана способствовать укреплению законности в деятельности органов государственной власти.
В статье закреплен общий принцип имущественной ответственности за вред, причиненный гражданам в результате незаконных действий органов государственной власти и их должностных лиц.
Общие положения о деликтной ответственности государственных органов. Право на возмещение вреда, причиненного действием (или бездействием) органов власти, конкретизировано в ст. ст. 16, 1069, 1070 Гражданского кодекса РФ. ГК РФ определяет три состава гражданского правонарушения государства: общий (ст. 1069) и два специальных (п. 1 и п. 2 ст. 1070)
(*) Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. – М., 1996.
Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания акта государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующего закону или иному правовому акту, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования (ст. 16 и 1069 ГК РФ). Таким образом, в законе установлено общее правило об ответственности государства за вред, причиненный его органами или должностными лицами, которая наступает независимо от того, является ли орган государства юридическим лицом и может ли самостоятельно нести ответственность. Принцип полного возмещения вреда (ст. 1064 ГК РФ) не может быть сужен или ограничен в специальных законах, которые регулируют деятельность различных государственных органов.
В связи с определенными в ст. 16 и 1069 ГК РФ положениями о гражданско-правовой ответственности государства основной вопрос, подлежащий разрешению, – определен ли в указанных нормах общий или специальный состав гражданского правонарушения. От этого, в частности, зависит разрешение вопроса, всегда ли ответственность государства по ст. 1069 ГК наступает при наличии вины.
Состав гражданского правонарушения государственных органов.
Для определения существа регулируемых ст. 1069 ГК отношений обратимся к рассмотрению состава гражданского правонарушения государства. В теории права выделяются четыре элемента состава правонарушения – субъект, субъективная сторона, объект, объективная сторона, причем в отношении как минимум трех из них (кроме объекта, вообще не изучаемого в доктрине) существуют различные подходы в доктрине и в законодательстве.
Субъект правонарушения и ответчик по иску о возмещении вреда по положениям ст. 1069–1071 ГК РФ не совпадают. Субъектом правонарушения являются государственные органы и их должностные лица. По не очевидным для нас причинам, юристы при определении понятия должностное лицо прямо либо косвенно ссылаются на примечание к ст. 285 Уголовного кодекса РФ, определяющее понятие “должностного лица” для целей гл. 30 УК РФ.
Между тем, не Уголовный кодекс определяет, что такое государственный орган, и не ему определять (вне сферы действия уголовного права) понятие должностного лица. Российское законодательство не содержит определение понятия “государственный орган”, оно не всегда определяется и в доктрине. Государственные органы Российской Федерации осуществляют законодательную, исполнительную и судебную власть, осуществляя суверенитет РФ. При этом положения ст. 1069 ГК относятся, прежде всего, к органам исполнительной власти (именно их деятельность носит всегда подзаконный характер) и Президенту Российской Федерации (издающему подзаконные указы и распоряжения). Система федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 14.08.1996 г. № 1176 “О системе федеральных органов исполнительной власти”, структура – Указом Президента РФ от 17.05.2000 г. № 867 “О структуре федеральных органов исполнительной власти”. Именно эти акты и должны использоваться, на наш взгляд, для определения понятия “государственный орган” в ст. 1069 ГК. Потому сферой действия ст. 1069 ГК РФ охватываются (помимо Президента РФ, деятельность которого подзаконна, но который не является органом исполнительной власти) Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные комиссии, федеральные службы, российские агентства, федеральные надзоры, а также иные федеральные органы исполнительной власти (их три: Главное управление специальных программ Президента РФ, Государственная техническая комиссия при Президенте РФ, Управление делами Президента РФ). При определении понятия “должностное лицо” мы должны обратиться к Федеральному закону от 31.07.1995 г. № 119-ФЗ “Об основах государственной службы Российской Федерации”. П. 1 ст. 1 этого закона определяет термин “государственная должность”. Применительно к федеральным государственным должностям это определение можно сформулировать так:
Федеральная государственная должность – должность в федеральных органах государственной власти, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Указанный федеральный закон делит государственные должности на три категории: “А” (устанавливаются Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами), “Б” (устанавливаются для непосредственного обеспечения деятельности лиц, замещающих государственные должности категории “А”), “В” (учреждаются государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий). К государственным должностям государственной службы РФ относятся лишь должности категорий “Б” и “В”, но поскольку ГК не говорит о государственных служащих, под “должностными лицами” в смысле ст. 1069 ГК РФ следует понимать лиц, замещающих государственные должности всех трех категорий.
В соответствии со ст. 1071 ГК РФ в случаях, когда причиненный государством вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны ее субъекта или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы. Указание на возмещение вреда за счет казны важно, поскольку понятием “казна” охватывается все нераспределенное имущество государства, что шире финансовых средств, понимаемых как “бюджет” и утверждаемых федеральным законом. Однако ч. 2 п. 10 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ предусматривает, что выплата средств по исполнительным листам производится за счет казны РФ из средств федерального бюджета. Таким образом, Бюджетный кодекс подрывает разграничение “бюджета” и “казны”, проведенное в Гражданском кодексе и делает практически невозможным взыскание средств, если они не утверждены Законом о федеральном бюджете на текущий год, либо вынуждает суд, выносящий решение нарушать федеральный закон. Нехватка бюджетных средств часто становится аргументом финансовых органов в споре об исполнении решений судов, обязывающих государство произвести выплаты в пользу истца.
В соответствии с п. 3 ст. 1081 ГК государство имеет право регрессного иска к причинителю вреда, но только в случае специального деликта по п. 1 ст. 1070 ГК (причинение вреда органами дознания, следствия, прокуратуры и суда), если его вина установлена приговором суда. В случае же общего состава правонарушения государства оно не имеет права регресса к субъекту гражданского правонарушения. Наряду с описанной выше затрудненной процедурой взыскания денежных средств с государства по решению суда, отсутствие права регрессного иска к должностному лицу - правонарушителю способствует безнаказанности должностных лиц и органов государства, поскольку ответственность за их неправомерные действия никоим образом на них не возлагается.